保密法学的基本概念及国外的保密法律制度

　　以法律手段来调整、管理保密工作，是当前世界各国的通行做法。之所以如此，原因在于，法律是一种稳定而明确的社会行为规范，正如马克思曾经指出的：“法律是肯定的、明确的、普遍的规范，在这些规范中，自由的存在具有普遍的、理论的、不取决于个别人的任性的性质。”
    依法治国，包括依法实施保密管理，是人类社会文明进步的宝贵财富和基本标志。认识到这一点在当前具有两个特别重要的意义：其一，在我国大力推行依法治国、建设社会主义法制国家这一大政方针的今天，尤其要坚持依法实施保密管理；其二，既然依法实施保密管理是许多国家的通行做法，就要求我们批判地吸收国外保密法律制度中的有益成分，以促进我国的保密法制建设。
    当代国外保密法律体系已基本成型，尤其是西方主要国家的法律结构比较完整。从法律渊源的角度来看，保密法律规范的具体表现形式有宪法、法律、行政规章和行政命令等法律形式，这是广义的保密法。
    其中，宪法中的保密法律条款是整个保密法律制度的“母法”，具有最高的法律约束力。处于其次的“法律”，是指保守国家秘密的专门法律，它是保密法律规范的基本表现形式，即狭义的保密法，如我国1988年颁布的《中华人民共和国保守国家秘密法》。处于再次的行政法规、规章和命令，也是保密法律体系中的重要组成部分，大量的保密法律规范是以这种形式表现出来的。此外，国际条约中的保密义务条款也构成了一个国家保密法的一个法律渊源。这些法律渊源形成了一个“金字塔”形的层次体系，共同发挥确保国家秘密并保障国家安全和利益的功能。
    各国宪法中的保密条款多为原则性规定，它明示国家对于保守国家秘密的法律态度，是制定保密基本法和行政法规的依据。保守国家秘密的大量的具体法律制度包括在保密基本法和行政法规之中。
    保密法律制度的具体内容可以从两个角度来考察：从横的角度来看，保密法律规范主要涉及政治、军事、国防、外交、经济、科技和文化等领域。从纵的角度来分析，保密法律制度主要是对保守国家秘密的整个过程及活动所做的全面规定。主要研究的是其共性而非个性，目的是使保密工作有章可循，环环相扣，井然有序。这是保密法律制度所要规范的核心内容。
    国外保密法律制度对保守国家秘密的全过程所做的规定，可以从定密制度、解密及密级变更制度、保密措施和制裁措施等方面加以概述。
    国家秘密的定义在多数国家的立法中没有明确的规定，但根据立法精神，国家秘密是指涉及国家的安全和重大利益，有理由认为在泄露后会对国家安全造成损害的情报，除此之外均不宜列入保密范围，因为公众有知悉政府活动的权利。
    国家秘密可分为三个等级，即绝密、机密和秘密，这是大多数国家的做法，但也有国家将国家秘密分为四个等级，如泰国，就分为绝密、机密、秘密和内部资料。
    绝密处于最高保密等级，是指非法泄露后会对国家安全造成特别严重或最严重的损害的情报，是国家秘密的核心部分。机密的保密等级次于绝密，是指有理由认为非法泄露后会给国家安全造成严重损害的情报。秘密是指有理由认为非法泄露后会给国家安全造成损害的情报。泰国虽把国家秘密分为四个等级，但对处于最低等级的内部资料没有明确定义，主要是指不宜公开的文件、文书、命令、指令，以及某些工程的项目、图纸和数据等。
    确定国家秘密保密等级的制度即为定密制度。美国将确定密级的权限称作原始保密分类权。不同的密级由权限不同的机构和人员来确定，这是各国共同的做法。在美国，具有确定绝密级情报的原始保密分类权的人员，只有总统，以及总统授权的官员或有关法律授权的官员；具有确定机密级和秘密级情报的原始保密分类权的人员，是经总统授权的官员，以及有关法律授权的官员。
    在原始保密分类权的隶属关系上，向下可以兼容，即具有绝密级情报原始分类权的官员，可以确定机密级和秘密级的情报，但有权确定秘密级情报的官员，不得确定机密级和绝密级情报。原始保密分类的授权必须采取书面形式，且这种授权不得转授。
    进行保密分类的原则和标准，在部分国家的法律中有明确规定，如《美国国防部情报保密计划执行条例》就明确要求，对保密分类要做出合理的判断，不应借此掩盖违法行为，效能低下和管理不当等，对不合理的保密分类要做出及时清理。同时规定，为了切实保护应当保守的国家秘密，即使在保密分类不明确的情况下，也应当采取积极措施，避免泄密事件发生。
    该条例还规定，确定密级时应同时确定保密期限。确定保密期限的根据是国家的安全和利益，需要保多久就保多久。这里应遵循的一条原则是，在确定保密期限时，原始保密分类当局应同时明确规定解密的日期，并在不泄露文件或情报的秘密来源或关系的情况下，在所有保密文件上标明密级、发件部门、定密机构及解密日期。
    国家秘密是在一定时间和范围内只限特定人员知悉的信息，因此，只要国家安全情况允许，应及时予以降低密级或解密，有权决定降低密级或解密人员包括：被授权进行原始保密分类且仍在原岗位的官员，原始保密分类官员的继任人，上述人员的监督负责人，有关部门的负责人，以及总统等政府高级官员书面授权的官员。
    国外对国家秘密解密有几种情况：（1）国定密不当而解密；（2）因到了保密期限而解密；（3）因系统解密审查而解密，如美国国家档案馆馆长有权对馆藏的国家秘密进行系统解密审查，以决定是否予以解密或降低密级；（4）因义务性销密审查而解密，如在美国，除由总统或总统委任的专门委员会制作的国家秘密外，在公众或有关政府部门提出请求并有充分理由时，有关国家秘密的制作部门均应进行义务性解密审查。
    对于保密措施的规定，各国法律的繁简各不相同。如《泰国保守国家秘密条例》对日常保密的规定就非常详细，从密件的保管、分发、传递，到密件的销毁乃至对密件的保卫场所等都有明确规定。但绝大多数国家对日常保密措施的规定都明扼要，十分强调在接触、使用国家秘密的过程中的安全要求。
    如《美国统一保密条例》中规定，任何人除非已被确认值得信任，并确实有履行公务的需要，否则不得允许接触国家秘密。在因履行公务而确实需要知悉国家秘密的人当中，仅凭自己的官方身份或已发给的许可证，仍无权接触国家秘密，必须同时有证据证明在执行公务时确实有知悉国家秘密的必要，并报请负责该项国家秘密的官员批准。
    保密措施的落实离不开对国家秘密的严格管理。为了加强对国家秘密的日常管理，各国法律都对保密官员的任职资格和职责范围提出明确要求。出任保密官员的人员，必须具有接受保密课程训练的合格证书，并经过严格的审查。保密官员的职责是，承担对国家秘密的保密任务，包括制定保密计划、检查和调查保密违章情况、培养有关人员的保密意识等。
    保守国家秘密还要靠加强日常监督。美国的情报安全监督局就是专门承担这个任务的一个机构。该局的主要职责是，审查各部门在执行保密政策的指导原则时是否存在问题，对每个制作国家秘密的部门的安全情况进行实地检查，召集并主持各部门参加的会议，讨论国家秘密的安全问题等。
    对于违反保密法律、法规的行为，各国均规定了相应的制裁措施，以保证保密法规有足够的法律强制力。在制裁问题上，有两个范畴：一是制裁所针对的行为范围；二是制裁手段。由于国家秘密直接涉及国家安全，各国法律都规定对任何违反保密法规的行为都要给予相应的制裁，以做到防微杜渐。针对违反保密法规的行为方式的多样化，各国法律的制裁方式也多种多样，从停职停薪、调离原职、撤消保密分类权、不许接触国家秘密，到起诉、追究刑事责任都有，但在量刑幅度上有所差异。
    综观当代国外的保密法律制度，有四个主要特点：定义明确，内容详备，程序完善，责任明晰。
    定义明确体现在法律所规定的概念界限十分清晰，便于实际认定和操作。如《美国统一保密条例》将“绝密”定义为“一旦泄露会给国家安全造成非常严重的损害的情报”。在这里，“非常严重的损害”是界定绝密情报的关键。为了便于认定，该条例又进一步说明：“非常严重的损害的情况包括：导致对美国及盟国的武装敌对行动，严重影响国家安全，对外关系遭到破坏，泄露重要的国防计划或完整的密码和通讯情报系统，透露敏感的间谍行动，泄露对国家安全关系重大的科技情报。”
    内容详备体现在法律或法令对保密活动的全过程有全面细致的规定，做到事事有章可循，如《美国统一保密条例》和《泰国保守国家机密条例》，就明显地反映了这个特点。
    程序完善体现在对泄密刑事案件的立案、侦查、起诉、预审、审理和上诉等方面，都有详尽而完备的规定，如《美国秘密情报程序法》就是如此。
    责任明晰主要表现在两个方面：一是明确规定对绝大多数的泄密、窃密行为都可以进行制裁，虽然制裁的方式和程度可以有所不同；二是刑事处罚严厉，对以叛国、从事间谍活动为目的的严重泄密、窃密罪行，可判处无期徒刑直至死刑，而对普通的泄密罪，则判以较重的有期徒刑，同时处以罚金。
    国外的保密法律制度虽有不少可借鉴之处，但也有明显的弊端，主要是保密规章日益复杂，相互重复，实际操作日渐困难。我们在加强保密法制建设，完善保密法律法规过程中，应注意扬其长，而避其短。
   
    【出处】
　　《保密工作》1997年第2期【写作年份】1997【学科类别】刑法->其他