侦审合并反思与预审制度的重构

　　侦审合并反思与预审制度的重构
    刘方权
    （福建公安高等专科学校福建福州350007）
   
    【摘要】预审作为公安机关办理刑事案件的重要环节，且1996年修订的《刑事诉讼法》第90条规定明确了预审在公安机关办理刑事案件中的地位。然而1997年起公安部却在全国各级公安机关开始了侦审合并的改革，本文对我国的预审制度作了批判性地回顾，认为与侦察没有本质上的区别的预审制度其被合并的命运是一种必然，在我国的“行政治罪”的侦查模式之下侦审分设和侦审合并并无太大的差异，要实现立法者以预审制度来保护犯罪嫌疑人的诉讼权利的初衷必须从根本上改变我国的侦查模式。
    【关键词】侦查；预审；侦审合并；侦查模式
    1997年公安部进行全国范围的刑侦体制改革，各级公安机关的刑侦和预审部门进行大的调整——即侦审合并。将原来公安机关办理刑事案件分由刑侦和预审两部门分阶段操作变成由刑侦部门一家完成，此举在实践部门和理论界均引起了极大的反响，论其利弊或建言完善等等。论者均从实践的表层进行了分析，至此似乎已达成了共识——侦审合并利大于弊。其理由就是侦审合并有利于加大对刑事犯罪的打击力度和提高刑事侦查的效率，但笔者认为这些论争均未能从更深的层次去认识侦审合并这一问题，如为什么运行了这么些年侦审分设模式会被侦审合并所代替，侦审合并又反映了什么样的一种侦查结构理念，侦审合并与我国的刑事诉讼构造之间的关系等问题，笔者认为对侦审合并问题应放置在刑事诉讼构造，尤其是刑事诉讼审判前程序构造的讨论框架内重新审视，重新认识西方法治国家预审制度确立的初衷、职能，以及近些年来大陆法系国家预审制度的式微的原因，结合我国的具体情况及司法改革的进展，以求重新构建一种更为合理和科学的预审制度，进而对我国刑事诉讼的审判前程序进行改造。
    一、两大法系预审制度的考察
    预审（Preliminaryexamination）作为一舶来的刑事诉讼制度，其起源于西方资产阶级革命时期，并于1808年由法国的《拿破仑刑事诉讼法典》正式予以确立，历史背景是资产阶级的民主、平等、自由、博爱思想，以及关于国家的自然法和社会契约的理论，关于无罪推定、辩论式诉讼、自由心证等刑事诉讼理论，关于司法独立保障人权理论的勃兴。预审制度确立的主旨在于通过预审程序确保无罪者（或者说没有充足的证据证明其有罪者）被无端地送到法庭接受审判，以使其名誉不受侵害，而在英美法系的刑事诉讼价值理念体系当中，尤其在美国刑事诉讼价值理念体系里，预审程序除了具有对公民个人权益之保障功能外，还在一定程度上表达了他们对诉讼效率的追求——将没有充足证据支持的案件排除在法庭审判之外，以节约刑事诉讼成本。作为两大法系的代表，英国和法国分由治安法院(Magistrate)和预审法官(Preliminaryjudge)来负责预审活动并决定刑事诉讼的下一进程。但无论是英美法系还是大陆法系国家其刑事诉讼中的预审均是依审判的模式进行，并将预审作为其刑事诉讼制度中的一个重要的程序。如法国《刑事诉讼法》第七十九条规定：重罪案件必须进行预审；轻罪案件除法律有特别规定外，可以选择性进行预审；如果共和国检察官根据第四十四条提出要求，违警罪案件也可以进行预审。而美国则将预审程序作为其刑事诉讼的三大“筛选”（screeningprocedure）程序之一，以将那些缺乏实质性证据的案件及早地排除出刑事诉讼程序，一方面使犯罪嫌疑人的权利得到及时的救济，另一方面也可以避免不必要的诉讼资源的浪费。
    无论是英美法系国家还是大陆法系国家的预审制度，其主要职能可以概括为这样三点：
    1、对案件进行实体审查，对案件是属轻罪或是重罪进行初步划分，并对轻罪案件做出实体处理；
    2、对案件的证据情况进行审查，判断案件证据是否足以支持控方起诉主张。根据证据审查结果，大陆法系国家的做法是，预审法官以其所拥有的侦查权能开展进一步地深入侦查，以收集起诉所需要的证据；英美法系国家则由治安法庭做出对起诉不予支持的决定。
    3、对案件侦查过程中的程序问题进行司法审查，以确保侦查在正当程序之下进行。
    抛开国与国之间在政治体制、诉讼模式、侦查权力的配置等方面的差异不谈，笔者拟就我国预审制度的确立和发展做一些分析，探讨前文所提到的一些问题。
    二、我国预审制度的批判性回顾
    众多的论者每每论及中国的预审制度时总将其历史回溯到中华苏维埃共和国时期,即1931年12月，中华苏维埃中央执行委员会就颁布了《关于处理反革命案件和建立司法机关的暂行程序》（即第六号训令）。《训令》第一条规定：一切反革命案件都归国家政治保卫局侦察、逮捕和执行预审，国家政治保卫局预审之后，以原告人资格向国家司法机关提起诉讼，由国家司法机关审讯和裁决。并以此作为我国预审制度的萌芽，进而将新民主主义革命时期中华苏维埃政权制定的《审讯工作须知》、拟定的《审讯术》、，抗日战争时期根据地政权制定的《审讯工作基本条例》、编写的《审讯学》作为预审制度进一步发展和健全的标志。［1］但对于在当时的历史背景之下的预审制度其确切的含义论者均未作出明确的解释，是否当时所指的预审制度就是基于与资产阶级革命早期一样的历史背景而有的产物，或在操作规范等方面向西方国家的预审制度有所借鉴，否则何以也称之谓预审制度？尽管论者把审讯也就当成了预审的代名词——至少在某种程度上可以这样解读。而且把审讯就称之谓预审的这种说法也就一直到今天都被广大的人们所沿用着，无论是外行的新闻媒体还是“内行”的业内人士均无太多的例外。
    1955年公安部在第一次全国预审工作会议的基础上，根据第六次全国公安工作会议决议，在全国各级公安机关统一建立了独立的预审业务部门，1965年公安部召开第二次全国预审工作会议，提出了“不枉不纵”的工作方针，随之而来的十年“文化大革命”预审制度随“公检法”机关一道被砸烂，1979年公安部根据《刑法》、《刑事诉讼法》修订了《预审工作规则》重新确立了预审制度，并以预审与侦察分设的模式一直存续到近年的侦审合并。
    无论是新中国建立前还是新中国建立后，作为“预审”一词所代表的中国式的司法制度，其具体的内涵均未得到详尽和明确的解释——尤其是立法解释，抛开建国前不说，从1979年和1997年修订后的《刑事诉讼法》来看除了在法条中象征性地提到预审一词以外（1979年刑事诉讼法仅于第三条提到一次，1997年刑事诉讼法分别在第三条、第90条提到两次），对预审并无其他的解释。如预审的性质、预审与侦察的关系、预审主体、预审的客体、预审活动的内容等等都未得到很好的解释。理论界对此也没能形成一个共识，就预审的概念也是各执其说，众说纷纭。有学者就此总结出了近三十种有关预审的概念。［4］
    从实践工作来说，预审与侦察的分设必须是预审要有明显的区别于侦察的工作方式和工作内容，笔者曾在教学中这样向学生解释：“侦察重在破案，预审重在定案”，但是仔细想想“破案、定案为什么不能由一个部门来完成？”又将预审一词解构为：
    预审审理整理（案卷材料、）
   
   
    预审审讯
    先查调查
    这样似乎还是无法解释预审与侦察之间还有多大的区别，因为诸如审讯、调查等工作侦查部门一样的在进行着，或者做得还比预审部门的工作人员更好。因为预审制度缺乏其独有的工作方式或工作目标、工作内容，而导致预审制度在恢复近二十年后重归与侦察的合并，是否基于类似于“凡在预审中可以实施之处分，侦察中皆得为之，尤无需此重复之必要”的旧识，想来不得而知。
    理论界在将我国的预审制度与西方国家的预审制度进行比较时，更多地是停留在预审制度的阶级性和政治目的性方面的比较，论者在比较我国预审制度与西方国家的预审制度的目的时认为“我国预审制度的目的是查清案件全部事实真相，追究应当追究刑事责任的人，保障无罪的人不受刑事追究；其他资本主义国家的预审或是确定是否起诉，向何种法院起诉，如法国；或是审查证据，确定是否符合起诉条件，如英国；或是确定是否符合审判条件，如德国。”［3］但是笔者认为，前述的这些差别仅是一种表层的差异，从本质上来说，预审制度的诞生其根本宗旨还是在于通过预审来实现对被告人的人权的进一步的保护（就如前文介绍的那样，在美国预审制度被称之谓Screeningprocedure——筛选程序）。这应当是不同的意识形态下的国家都设立预审制度的共同目的——而且是更深层次的目的，也是根本目的。倘若这一目的有异，我想就没有将我国的预审制度与西方国家的预审制度进行比较的意义。
    我国长期以来实行一种“纠问式”的侦查模式，犯罪嫌疑人在侦查中处于一种被追诉的不利地位，缺乏诉讼当事人应有的诉讼积极性和主动性，侦查机关以一种行政治罪的方式进行工作，而不是以诉讼的规格来考量侦查活动，这些都决定了我们国家的预审制度从其建立的初期就脱不了作为侦查工具的命运，就如《预审工作规则》第三条所规定“预审工作的任务是：准确、及时地查明被告人的全部犯罪事实，追查其他应当追究刑事责任的人，保护无罪的人不被冤枉和诬害。”一方面是侦查模式的“行政式结构”（以此对应于西方国家的诉讼式结构的侦查模式，“行政式”即只有强大的行政主体和被动的行政相对人，而缺乏独立的第三人——裁判。），一方面是以追究犯罪嫌疑人的刑事责任为首要任务的制度宗旨，由此决定了我国的预审制度只能是“审讯”（Interrogation)而不会是“审判”(Adjudication)，在失去了预审制度作为侦查过程中保护犯罪嫌疑人的权利的重要程序这一基础之后，预审制度在我国的被合并的命运也就是其自然的结局。
    三、侦审合并——机构或是程序
    1997年修订后的《刑事诉讼法》的90条规定：公安机关经过侦查，对有证据证明有犯罪事实的案件，应当进行预审，对收集、调取的证据材料予以核实。从该条来看，立法的意图较为明显——即通过预审对证据材料进行核实，亦即立法者还是把预审当成了一个必经的程序——其潜在的目的就在于通过对证据材料的核实来保障犯罪嫌疑人的合法权益。既然预审是刑事诉讼中一个必经的法定程序，显然公安机关不能对此视而不见，于是有人解释为：侦审合并，合并的只是机构而不是办案的程序，或者说侦审合并取消的只是原来独立的预审机构而不是预审业务，初听起来这倒也是一个合法合理的解释，但细分析起来，笔者还是对这样一些问题感到困惑：
    （一）、侦审合并的初衷
    “（预审）提前介入（侦察）”作为侦审合并的雏形，在侦审分设的背景下，其存在的价值是“提前介入是指预审人员参加侦查部门现场勘查的一项活动。近几年，随着大案要案的增多，提前介入对加快办案速度，确保办案质量，及时、有力地打击犯罪，起了重要作用。”［4］由此看来侦审合并决策的价值选择更多地是放在了通过简化公安机关的侦查办案程序以达到加大对犯罪的打击力度，节约侦察成本的目标。而预审制度的保障犯罪嫌疑人的权益的立法主旨却在很大程度上被弱化。也许侦审合并可以节约部分的侦查成本，加大对犯罪的打击力度，从而收到更好的犯罪控制效果，但笔者认为刑事诉讼的价值目标并不是仅仅局限于此，通过一正当的程序以实现正义的目标比单纯的追诉责任的完成更为重要。
    （二）、侦审合并后预审的存在方式
    侦审合并之前我们把预审机关的一切活动因人而事地称之谓预审，包括预审机关进行的对犯罪嫌疑人的审讯；对案件进行的调查、证据的审核、收集和证据体系的完善；对案件性质作出的初步认定，以及在此基础上对案件实体方面作出的一些处理（如撤销案件或将案件移交其他有关机关作出处理）。在侦审合并之后，既然说预审业务还存在着，那么此时的预审业务是以什么样的一种方式存在着？又以什么样的标准来区分预审行为和侦察行为？尽管从当前的实践来说对预审和侦察在做什么过多的区分已经没有多大的实践意义，但在《刑事诉讼法》第90条的规制之下，预审必须存在，那么此时的存在方式如何表现、或存在的空间在哪里？
    因此，在笔者看来，要更进一步的认识侦审合并之利弊或侦审合并的可行性，不能仅仅局限于侦查阶段而论，而应从我国刑事诉讼的整体构造模式来分析。因为刑事诉讼法第90条对预审的规定而认为合并的只是两个原来分立的机构，并不是取消原来的预审业务，这种解释似乎合理合法，但实际效果却是预审本应有的对案件材料的审核把关和对犯罪嫌疑人的权利保障功能的丧失。
    四、侦查模式与侦审合并
    根据我国《刑事诉讼法》的规定，侦查是指“公安机关、人民检察院在办理案件过程中，依照法律进行的专门调查工作和有关的强制性措施。”亦即我国的侦查活动是公安机关和检察院等行使侦查权的机关的单方面的对犯罪嫌疑人的追诉，我们在讨论侦审合并的利弊时大多从侦查效率和案件质量两个方面入手，笔者认为，要对侦审合并在侦查效率和案件质量上的影响进行认识，有必要对我国的侦查模式从横向和纵向进行全方位的分析，即对在侦查过程中各方当事人之间的关系——此为横向关系和在刑事诉讼过程中侦查、起诉、审判之间的关系——此为纵向关系进行分析，以求对侦审合并作出一个更深层次的认识。
    从我国侦查模式的横向关系上看，在侦查过程中往往只有侦控方对犯罪嫌疑人的积极的追诉而没有犯罪嫌疑人的积极防御，即如笔者在前文所指称的是一种“行政式”的侦查模式。原本设立的预审制度就是为了更好的保护犯罪嫌疑人的合法权益不受侵犯，而对侦查机关的侦查活动进行内部的审核把关，因而把侦查阶段一分为二为侦察和预审，尽管这些年来出于对犯罪控制的需求，公安机关在办理刑事案件过程中共同的出发点都落在了对犯罪的打击之上。预审对犯罪嫌疑人的权利保护之存在原旨被大大地削弱以至忽略，而直至后来的侦审合并，笔者认为这已充分地反映了侦查机关的决策意识中已没有了对犯罪嫌疑人的权利平衡、保护的位置。由于在我国的侦查过程中律师的介入程度极其有限，犯罪嫌疑人的文化素质、法律意识的低下等等因素都决定了在我国的刑事诉讼中犯罪嫌疑人的权利的保护更多地应当依赖于一种保护性制度性的存在——我想这也许就是《刑事诉讼法》第90条规定的潜在的意义。
    从我国侦查模式的纵向关系上来看，著名的青年刑事诉讼法学家陈瑞华博士将公、检、法三机关办理刑事案件的过程描述为一流水作业的过程，称我国的刑事诉讼构造模式为一种“流水作业式”的构造模式。和国外以审判为中心的刑事诉讼构造模式不同的是，在我国的“流水作业式”的刑事诉讼构造模式之下，侦查、起诉、审判三阶段各自为中心（其体现，有比如对证据要求诉讼的三阶段都要求做到“确实充分”；对诉讼的任务，要求三阶段都是查清案件的全部事实真相，追究犯罪嫌疑人的刑事责任）相互制约、相互配合的关系中更多的常常是相互配合如何完成打击犯罪的任务，诸如此类。在这种纵向的侦查模式之下，检察机关作为名义上的司法监督机关，其更多地是履行其作为一国家公诉机关的公诉人的角色。亦即从我国刑事诉讼的纵向结构模式上来看，在侦查阶段对犯罪嫌疑人的权利保障也缺乏一个合理有效的机制，侦查只是起诉和审判的基础，其本身缺乏诉讼应具备的结构模态和指导理念，侦查阶段犯罪嫌疑人的权利保障和救济因为机制的缺陷而难以实现。
    与此相对应的是，无论是英美法系国家还是大陆法系国家，他们的侦查构造模式均以诉讼式构造为其横向结构的基本特征；通过对侦查阶段控辩双方的力量均衡以尽可能的保障犯罪嫌疑人的诉讼权利。各国刑事诉讼构造以审判为中心的纵向结构特征，确保了司法审查自始至终对犯罪嫌疑人的权利保障。预审程序不但是一个确保无罪的犯罪嫌疑人免受刑罚追究的“筛选程序”，还是确保犯罪嫌疑人得到“迅速、及时的司法裁决”的保证。
    在我国的侦查模式下，无论是原来的侦审分设还是现在的侦审合一，预审制度存在的主旨都没有得到全面的认识。在侦审分设的侦查体制下，预审作为侦查的深入和发展，其首要任务还是为了准确、及时地查明案件的全部事实真相，是对侦查工作的重要补充，而不是为了保护犯罪嫌疑人的诉讼权利。因为既存的侦查模式决定了在该模式下的预审制度仍然只能是行政治罪式的一种审讯制度——其核心是对犯罪嫌疑人的审讯，其前提是犯罪嫌疑人不享有沉默权——而被迫自证其罪。侦审合并之后，预审已被赤裸裸地等同于审讯——即是一种纯粹的侦查手段而已。
    因此，笔者认为在目前的侦查模式下来讨论侦审合并之利弊，不论从哪个角度出发，都只能停留在侦查的层面上——如何才能提高侦查效率；如何才能提高侦查办案的质量，而无法提高到诉讼的层面来认识侦审合并或侦审分设的侦查制度所具有的意义。要全面的认识侦审合并或侦审分设就必须跳出单独的侦查阶段，而从整个的刑事诉讼全过程来考量究竟该如何才能更好地完善我国的刑事诉讼结构——尤其是侦查结构。
    五、预审制度的重构
    侦审合并或侦审分设反映的不仅仅是一种侦查制度的差异，从更深层面上来说反映的是两种不同的刑事诉讼价值理念的选择。预审制度在“文艺复兴”的大背景下萌芽，在资本主义政权下得到确立，从其诞生之日起便以维护犯罪嫌疑人（被告人）的诉讼权利为其根本目标。自二十世纪八十年代欧洲大陆司法改革运动以来，以法国预审制度为蓝本的大陆法系国家的预审制度就因其侦查职能的突出和对公民个人权益保障的不力，而被德国、意大利等国所抛弃，在预审制度的起源地——法国，传统预审制度的继续存在之正当性也曾引起过诸多的争论，以致其在司法改革的浪潮中有过一度被废止的命运。今日我们讨论侦审合并之利弊问题是不是也应该回溯到预审制度在人类历史上的诞生过程，如其产生的历史背景、发展以及现状。由此看来，笔者认为我国原来的预审制度就其本质而言并不能很好地起到在侦查阶段均衡控辩双方力量，保护犯罪嫌疑人的合法的诉讼权利的作用，与侦察并无实质上的差异，其被合并的命运是一种必然。
    在此我们就不能把保护犯罪嫌疑人的合法的诉讼权利的期望寄托在原本就未起到多大作用且已经被合并入侦察的预审制度，从1996年修订的《刑事诉讼法》第90条的规定的本意来说，立法机关也希望通过预审制度来对犯罪嫌疑人的权利进行某种程度的保障，但今天看来立法机关的这一愿望已经落空。笔者认为，我们是不是不要再纠缠于预审制度的合并或者独立，而从一个全新的角度来建构我国的刑事侦查模式，以达到均衡控辩双方在侦查阶段的力量对比，从而实现对犯罪嫌疑人的权利保障。
    我国原来有预审制度，但它在某种意义上说和侦察并没有太大的区别，此时“预审”之含义已非其本源的意义。而如今在预审制度已被“侦审合并”之后，我想我们能否借鉴美国刑事诉讼法学中的提法——以一个“筛选程序”来实现原来的预审制度没有实现的目标。这一程序的建构应当遵循预审主体的独立性、程序的对抗性、主客体的平等性诸原则，确保预审程序对公民合法权益的保障。
    此外，在我国的法制体系中，把破坏公法秩序的行为一分为二地划作犯罪和行政违法行为，对二者分别以司法程序和行政程序解决以寻求新的社会秩序的平衡。而对于其中大部分的犯罪和行政违法行为则划归公安机关来参与处理——即公安机关管辖的刑事案件和治安案件。也就是说公安机关作为政府部门的一个行政机关一方面对违反治安行政法律法规的案件进行查处，履行其行政权，另一方面对刑事案件进行侦查，行使其刑事司法权。在目前我国的法制体系里，公安机关行使着行政和司法两种不同的权利，在公安机关内部也不能全然的分清哪些部门或哪些人行使的是行政权，而哪些部门或哪些人行使的是司法权。造成这种现状的原因，笔者认为预审制度的缺失是个重要的因素，重构预审制度不仅是纠纷解决程序上的某种转变，还应是某种罪责体制的转变。一个案件是治安案件还是刑事案件不是由侦查机关在立案时来预断，而需要通过司法最终裁决，并以司法裁决的既判力来维持案件性质在一定程度上的最终恒定。笔者认为值得借鉴的是如英国、美国、等国家所作的“违警罪”（policeoffense）、“轻罪”(misdeaminor)、“重罪”(felony)，但他们并不是在诉讼程序启动之时就先预断案件的性质为何，而是需要通过将案件迅速地提交到治安法官（magistrate）面前接受预审（preliminary），并由其来决定案件的性质为何，以及有无提交法庭审判之必要。重构我国的预审制度取代目前的立案制度，这样才能实现立法机关试图通过现行的立案制度所要达到的目的。
   
    确立于1808年的预审制度，因预审法官集司法审查权和侦查权于一身而过于强大，其命运是1975年的德国、1988年的意大利在修改《刑事诉讼法》时将其予以废止，进而吸收英美法系侦查模式中的合理内核，建构新的侦查模式，将预审法官原有的侦查权归集于检察官，而赋予预审法官专制的司法审查和控制职责，而自二十世纪90年代以来，法国——预审制度最早确立的国家，不少学者都呼吁废除预审法官制度，将侦查权转移给检查管和司法警察，同时建立“自由法官”制度，使预审法官在侦查阶段只享有司法审查权。看来西方各国预审制度的废除并非其影响了侦查效率，而是原来的预审制度不能很好的保护犯罪嫌疑人的权益。这些对我们认识我国的侦审合并是否有所借鉴？
   
   
   
   
    ［1］宜伯主编，预审学四川成都，四川人民出版社1991，24-25
    ［2］毕惜茜主编，预审学理论研究综述北京群众出版社1998，1-7
    ［3］同［2］
    ［4］毕惜茜主编，预审学理论研究综述]北京群众出版社1998，37
   
   
    【写作年份】2002【学科类别】诉讼法->刑事诉讼法