农民义务法治化问题的思考

　　农民义务法治化问题的思考
    陈宏光
   
    在农村工作中，减轻农民负担始终是一个重要话题，从中央到地方一般都把“农民负担”作为专用术语并赋予特定内容予以关注。
    目前，在人们的观念中，“农民负担”一词越来越具有贬义、甚至“违法”的意味。这应当引起我们认真思考：农民应该不应该有“负担”？应当负担哪些义务？“减轻农民负担”是减轻什么“负担”？如何减轻农民负担？这些问题都与法律有直接和间接地联系。所谓负担，主要是指社会主体所承担责任、任务或者费用。农民负担是指农民作为生产者应当依法向国家交纳的各种费用。不可否认，当前我国农村农民负担相对于农村经济发展水平和农民的收入而言是比较沉重的。这里有政策性问题，但更多是执法工作中存在违法、恣意地对农民增加的“负担”。党中央、国务院以及各级人民政府三令五申，严禁增加农民负担，大力减轻农民负担，但是有些地方收效甚微。笔者认为，解决农民负担的根本途径是将农民负担法制化。让农民在依法履行法定义务的同时，能够运用法律武器，保护自身的合法权益。各级政府以及有关部门应当强化这方面的工作职责和责任意识，并且要切实发挥法律保障机制的作用，保证行政救济（行政复议、行政诉讼）途径的畅通。只有将农民负担问题纳入法制轨道，唤醒农民的法律意识，制约行政权力的滥用，才能一劳永逸地解决农民负担问题。因此，笔者建议：
    1、用“农民负担法治化”的代替“减轻农民负担”的提法。因为，农民负担是农民依据法律规定应当承担的税费义务。承担和履行法定义务是每个公民应尽的责任。“减轻”农民负担是相对于农民负担过重或者“增加”农民负担而言的，这里除了政策性因素之外，农民对于不合理，不合法的增加的负担，完全有权利依法行使法律的“抵抗权”，予以拒绝。对此司法机关应当正确发挥法制保障功能，成为维护农民合法权益的坚强后盾。长期以来使用的“减轻农民负担”一词，其内涵已经发生了变化。所减去的额外税赋既有合法的，也有不合法的，容易使农民造成负担就是不合理、不合法错觉，难以分清合法与违法的界限，从而形成强烈地对立情绪。使用“农民负担法治化”用语，不仅明确了农民法律上的权利与义务关系，而且也寓意着法津同时依法保障农民们合法权益。这种提法的变换，其意义远远超过词语本身的含义。
    2、加强农村和农民权利和义务的立法。将农民法定义务（负担）及其承担形式以法律规范的形式予以公布，通过地方立法，制定地方性法规和规章，明确权利和义务。对农民权利和义务进行立法的意义，不仅仅在于有法可依，更重要地是强化农民乃至全社会的法律意识，这对于农民义务法治化和推进农村法治化的进程，其意义是不可估量的。我国是农业大国，在这个方面进行立法，不仅具有必要性，而且具有可行性。关于农民法定权利义务的立法应当力求详尽，防止执法中由于较大的自由裁量权，使得法律规范流于形式。
    3.基层组织的执法人员应当增强法律意识，提高法律素质。农民负担问题的出现，原因是多方面的，其中原因之一是基层组织及其执法人员违反法律和政策，任意增加农民负担。“三五”普法和依法治理规划将执法人员作为重点教育对象，要求他们熟练掌握和运用与本职工作相关的法律、法规，提高自身法律素质、秉公执法，做到有法必依、执法必严、违法必究。
    4.疏通农民寻求法律救济的渠道。农民负担问题纳入法制轨道之后，法律的“双刃之剑”的功能应当充分体现出来。法律要求农民依法履行法定义务，同时，法律对农民的合法权益予以依法保障。对于任何部门侵犯农民合法权益的行为，农民可以依法寻求法律救济，对于行政机关的行政侵权行为还可以依法提起行政复议、行政诉讼或者获得国家行政赔偿。然而，现实的法律实践并不乐观。尽管最高人民法院曾经指示，对涉农案件各级人民法院应当提供快捷的法律通道。但是有些地方法院受到地方保护主义的干扰，对农民负担案件仍然存在不立案或拖延审判的现象。农民在寻求法律救济的道路上，出现了不会告、不敢告、不能告或者有理告不赢的不正常现象。法律救济渠道的不畅，必然导致法律在农民心目中的公信力和权威性的下降。有些地方的农民对于“负担”问题采取抵制、对立和越级上访等手段，可见，畅通的法律救济不仅仅是在保护个案中农民的合法权益，对于在我们农业大国和农业大省建设良好的法治环境，建立法治社会有着极其深远的意义。
   
   
    作者单位：安徽大学法学院（副教授、在职博士）
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    【写作年份】2002【学科类别】宪法->中国宪法