论拆迁行政案件的审理

　　论拆迁行政案件的审理
   
    城市化的高低是衡量一个国家或地区经济发展水平的一个重要标志。我国社会主义市场经济的迅速发展，必然推动各地城市建设步伐加快，与之相伴随的城市拆迁量也日益增多。由于城市拆迁引发的纠纷不仅频繁，而且事关国家的安定团结，被拆迁的公民、法人及组织的经济利益，成为社会关注的焦点。我国的有关法律法规规定，县级以上地方人民政府及其拆迁主管部门对城市拆迁纠纷拥有处理权，因此，正确受理并审理好因行政机关介入拆迁而引发的行政争议，维护拆迁各方合法权益，是当前人民法院行政审判工作的一项重要任务。本文拟结合有关拆迁理论与实践的研究，对拆迁行政案件的几个重要问题进行探讨，以期对规范拆迁行政案件的审理提供一些帮助。
    拆迁人与被拆迁人
    确定拆迁行政法律关系主体是审理好拆迁行政案件的基础，其中正确识别和理解拆迁人与被拆迁人是关键。所谓拆迁人，指依据有关拆迁管理法规取得拆迁许可证的建设单位和个人。一般而言，持有拆迁许可证的建设单位有二类，一类是房地产开发公司性质的企业法人，从事拆迁的目的是为了利用拆迁范围内的土地建设房屋以营利。另一类是国家机关法人、社团法人以及大量的非房地产企业法人，其拆迁目的一般是进行生产、办公、生活使用，不以营利为目的。在拆迁中，不以盈利为目的的拆迁人一般实行自行拆迁，以盈利为目的的拆迁人由于面临的拆迁难度大，往往委托有拆迁资格的企业或组织代为拆迁。一个比较现实的问题是，作为拆迁主管部门的房地产管理局能否与以营利为目的的企业法人一样参与拆迁？笔者以为，房管局由于拥有大量直管公房以及单位所有的工作、生活用房可能面临拆迁，国务院颁布的《城市拆迁管理条例》第十一条规定“被拆迁人是批准拆迁的房地产管理局的，由同级人民政府裁决”，表明了房管局作为被拆迁人参加到拆迁法律关系中是有法律依据的。房管局作为代表国家行使房地产管理职权的行政职能部门，原则上没有资格作为拆迁人参与营利性质的拆迁活动，否则，就会出现自己拆迁自己作出拆迁裁决不合理，而由同级人民政府作出裁决又没有法律依据的问题。但是，在审判实践中常常遇见有的地方房地产管理部门以拆迁人的名义进行拆迁开发，对此人民法院如何对待？笔者认为，采取简单否定的态度，并不利于拆迁纠纷的解决，应当持一种历史的具体的态度分析产生这种现象的原因。如本院审理的刘某等人不服某县政府房屋拆迁裁决一案，拆迁人正是县房管局，不过，我们调查得知该房管局属于政府编制序列以外，经费自收自支的事业机构，具有代表县政府行使房地产管理和进行房地产开发经营的双重职能。这种现象实际上反映了我国在计划经济向市场经济转轨过程中还存在的有待改革和完善的机制问题，解决这个问题有赖于政企分开以及政府部门的职能转变等改革措施的最终落实，不可能在短期内完成。为了保证已有拆迁关系的稳定，特别是为了保证三峡移民迁建的顺利开展，我们对该县房管局的拆迁人资格应予以有条件的认可。
    所谓被拆迁人，指在拆迁范围内被拆除房屋及其附属物的所有权人、代管人、国家授权国有房屋的管理人及被拆除房屋及其附属物的使用人。其中，对被拆除房屋的所有权人和使用权人的认定，是拆迁纠纷中最有争议也最为经常遇到的问题。一般情况下，只要被拆除房屋及其附属物的产权人持有房屋产权证，就可以认定其为被拆除房屋的所有权人。但是，如果因析产而引起产权证标明的房屋产权不确定时，就应当以当事人各方就析产问题订立的书面析产协议为准，没有析产协议的，可以房地产主管机关就析产事宜制作的已经生效的析产调解书或者析产决定为准，或者以人民法院已经生效的调解书、判决书、裁定书为准。如果以上证明材料仍缺乏，如何确定被拆迁房屋所有权人？笔者以为，只要有关当事人能拿出规划部门就房屋改建、翻建、扩建或者新建的规划批准文件，人民法院就应认可批准文件上的申请人为该房屋的所有权人。
    被拆除房屋及其附属物的使用权人的确定，一般通过审查租赁合同或借用合同以及国家的有关房屋划拨文件来实现。对于以承租方式取得房屋使用权的，一般以房屋租赁合同和在拆迁范围内有常住户口的承租人及其共居亲属为被拆迁人。在我国大规模房改前，由于房屋使用权大多数是以租赁方式取得的，房屋的承租人就是房屋的使用权人。实践中，如有承包经营者因承包合同使用被拆除房屋的，能否作为被拆除房屋的使用权人予以拆迁安置？笔者以为，承包合同作为发包方与承包方就经营实体在一定期限内的特定任务和指标的完成所达成的协议，体现的是一种所有权与经营权分离的经营模式，承包者并无独立意义上的法人资格，承包者的责任更多地体现为对内的责任，其对企业资产包括被拆除房屋的占有、使用对第三人（拆迁人）并不产生直接的法律影响，被拆除房屋的使用权不会也不可能因承包合同而移转。承包者如果因拆迁而受到经济损失，应由发包方通过内部法律关系予以解决，而不能将其与拆迁法律关系混同。因此，发生拆迁时，人民法院应当认定承包合同的发包方为被拆除房屋的使用权人。
    征地拆迁与城市房屋拆迁
    我国法律规定，城市市区的土地属于全民所有即国家所有。农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于集体所有。国有土地地上建筑物的拆迁，属于城市房屋拆迁的范畴，适用《城市房屋拆迁管理条例》的规定。而农村集体土地地上建筑物的拆迁，属于征地拆迁范畴，适用《土地管理法》有关征地补偿安置的规定。在土地管理和房屋管理二大职能没合并前，国土部门和房管部门分别是征地拆迁和城市房屋拆迁的主管机关。由此可见，征地拆迁与城市房屋拆迁是两种不同性质的拆迁活动，其运作遵循各自不同的程序和规则。由于农村与城市经济发展水平的巨大落差，征地拆迁与城市房屋拆迁在补偿安置方面存在高低不等的标准，在某些拆迁案件中，两种补偿安置标准的选择适用，往往成为当事各方争议的一个焦点。譬如，在城市郊区的土地开发中，一些集体土地因开发单位原因征而未用，导致地上建筑物使用多年未拆除，当开发单位着手拆迁时，过去荒凉的农村已经城市化，原先的“农房”可能已经变成黄金地段的商业门面或仓库等，在这种情况下，究竟是适用征地拆迁的补偿安置标准还是适用城市房屋拆迁的补偿安置标准？有一种观点认为，只要征地单位征地时未拆迁，被保留的房屋就应视为城市房屋，按城市房屋拆迁的有关规定进行补偿安置，如果按“农房”进行补偿安置，对被拆迁人会“显失公正”。而要求建设单位按城市房屋拆迁条件进行补偿安置，可以促使建设单位及时将征地投入开发，避免土地荒芜。笔者认为，现实中确存在开发单位将征地荒芜，致使土地资源浪费的问题，但这个问题已有法律法规对此进行专门约束，如规定征地二年未动工建设的，须向国土部门缴纳土地闲置费，一定年限后可由国土部门收回土地等。如果将征地拆迁混同于城市房屋拆迁，并以城市房屋拆迁的高标准补偿安置作为惩罚开发单位不及时利用土地的手段，理论上会引起法律关系的混乱，在实践中可能纵容部分拆迁户因抵制征地拆迁致使开发时间延后而获得高额补偿，使国家利益受到损害。因此，笔者主张此种情况下应仍遵循征地拆迁的标准进行补偿安置。
    在此指导思想下，人民法院在审理因城市化进展暴露征地拆迁遗留问题的案件时，应当着重分清几种不同情形，分别予以处理：
    第一种情形，征地单位当初只征用农业人员的房屋宅基地，并未征用其耕作的土地，只要征地单位向有关农村集体经济组织交纳了宅基地补偿费，若干年后再进行房屋的拆除，应当作为征地行为的延续，按照征地拆迁中对有关附着物补偿的规定给予补偿，由被拆迁人所在农村集体经济组织另划宅基地，供其自建住房。
    第二种情形，征地单位当初只征用农业人员的耕地，其住房并不在征地范围内，由于农业人员失去耕地，依法成为农转非人员，不能再无偿享有集体土地使用权，因此，有关地方法规规定，征地单位应就农转非人员住房占用的宅基地，向农村集体经济组织一次性支付综合补偿费。因国家建设需征用该宅基地时，房屋的拆迁、补偿、安置按征用时的房屋拆迁规定办理。
    第三种情形，征地单位不仅征用农业人员的耕地，还征用了其宅基地，按照法律规定，农业人员除户口应当农转非外，还应当得到住房的补偿和安置。如果当初征地单位的征地行为仅停留在方案上，实际并未支付任何费用，那么，该征地行为应视为不成立，土地的性质仍为农村集体所有，在这种情况下，要拆除地上房屋，需要重新征地。如果当初征地单位在征地时，向农村集体经济组织支付了土地补偿金，没有就地上房屋对被拆迁人进行补偿，属于征地行为未完成，若干年后再进行拆迁时，应当按照现时的征地拆迁的补偿标准办理。这样处理，既提高了被拆迁人农村房屋拆迁的补偿标准，又不致法律适用错误，真正保护了被拆迁人的合法权益。
    此外，随着新土地管理法的实施，征地拆迁也面临法律和政策环境的变化。比较突出的是某些征地单位虽然完成征地拆迁并进行了补偿安置，但由于批准其征地的行政机关越权致使该征地拆迁面临无效的危险，是否可认定该征地拆迁无效，并在征地单位按新规定完善批准手续后对几年前甚至十年前的土地以现时的标准重新进行补偿安置？人民法院在认定时需要从有利于生产力发展和维持社会稳定的角度作必要的衡量。笔者认为，如果当初征地单位的征地行为已按当时规定的标准进行了补偿安置，只是由于批准征地的审批机关超越了批准权限，但征地单位而后又申请有权批准机关补办批准手续，有权批准机关予以批准的，可认为是对前批准征地行为的追认，则补偿安置应按过去落实的补偿安置标准，不再变动。如果有权批准机关撤销了原超越职权的批准行为，由征地单位重新依法办理征地手续的，只要明确了从有权批准机关批准之日有效，则必须按新的征地拆迁补偿安置标准进行补偿安置。人民法院在这个问题上应当充分尊重行政机关的自由裁量权。
    责令限期拆迁决定的可诉性
    责令限期拆迁决定是一个什么性质的行政行为？这种行政行为可否作为拆迁行政案件的审理对象？产生这个疑问缘于这样一种认识：国务院《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称《条例》)第十五条规定：在房屋拆迁公告规定的或者本条例第十四条第一款规定的裁决作出的拆迁期限内，被拆迁人无正当理由拒绝拆迁的，县级以上人民政府可以作出责令限期拆迁的决定，逾期不拆迁的，由县级以上人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁主管部门申请人民法院强制拆迁。《条例》只规定了公民、法人和其它组织对拆迁主管部门的拆迁裁决和有关行政处罚决定不服可向人民法院提起行政诉讼，并没有规定对责令限期拆迁决定可以向人民法院起诉。有人认为，责令限期拆迁决定只是行政强制执行的先期告诫形式，是一个未完成的具体行政行为，故相对人对此类行政行为不服提起行政诉讼，人民法院应不予受理。笔者手里有一份某市高院关于审理拆迁行政案件的规范性文件，就将责令限期拆迁决定列入不可诉的行政行为之列。可见，弄清责令限期拆迁决定的性质，是行政审判实践中迫切需要回答的问题。
    笔者认为，责令限期拆迁决定是行政主体依法要求相对人在一定期限内为特定行为而实施的责令性行为，是行政执法中的一种独立的具体行政行为——行政命令行为。有学者将命令行为的特征归结为四点：（一）指令性。即这种行为，不仅表达行政主体的意志，而且为行政相对人指示行为方式，设定行为规则，制定行为标准。（二）补救性。这种补救性意味着行为人按照行政主体发出的命令要求，实施某种行为或采取某种措施，将行政管理秩序或行政管理对象恢复到违法行为侵害之前的状态；使国家、集体或个人被侵害的权利得到补救；使违反法律规定的行为得到制止或纠正，就能避免受到制裁。（三）义务性。责令性行政行为都是科以相对人一定义务，并不赋予其权利。（四）相继性。责令性命令行为虽然不是制裁，但相对人若不执行行政主体的命令，就会导致制裁。正是行政命令的相继性、行政处罚的伴随性，才使行政命令具有一定的强制性。由此可见，责仅限期拆迁决定具备具体行政行为的主要特征，即一旦作出对相对人能产生实际的法律后果，本身具有独立的权利义务内容，也不属于《行政诉讼法》和《最高法院关于贯彻执行若干问题的解释》所界定的不可诉行政行为的几种情形之一。如果县级以上人民政府认为被拆迁人在公告期内或房屋拆迁主管部门就补偿安置所作的裁决期限内无正当理由拒绝搬迁的，可以用命令的形式，指出其不合法的方面，迫使被拆迁人搬迁，以纠正不合法的行为。一般而言，拆迁需要经过拆迁各方协商并达成协议，达不成协议的由房屋管理机关作出裁决，在裁决规定的期限内被拆迁人无正当理由拒不搬迁的，由县级人民政府作出责令限期搬迁决定，逾期不拆迁的，予以强制执行。但是，实践中某些单位和个人并非法定拆迁补偿安置对象，拆迁人没有也不必与其就补偿安置进行协商，甚至房屋管理部门也不予裁决，只要这些单位和个人在拆迁公告规定的期限内拒不搬迁，县级人民政府可以作出责令限期搬迁决定，并以此作为以后强制执行的依据。同样作为强制执行的依据，拆迁裁决可以诉讼，为何责令限期搬迁不能？如果以限期拆迁决定是未完成的具体行政行为为由不予审查，由此导致的严重后果是：关系拆迁活动合法性的主要因素之一的被拆迁人拒绝搬迁是否有正当理由无法得到人民法院的审查。虽然进入强制执行阶段后，人民法院也存在对非诉行政执行案件的审查，但由于该审查以是否存在重大明显违法为标准，象是否有正当理由这些问题，不经过开庭审理，通过当事人的举证、质证以及充分辩论而仅仅依靠适当性的书面审查是远远不能查清的。所以，寄望于人民法院非诉执行时能充分保护被拆迁人的利益存在较大局限，解决这一问题的最好办法就是将限期拆迁决定作为一个独立的具体行政行为来进行审查。实践证明，人民法院对限期拆迁决定进行司法审查顺应了公民、法人和其他组织维护自己合法权益的需求，也能为被告行政机关所认同和接受。
    拆迁行政案件中附带民事诉讼的可行性
         长期以来，围绕拆迁纠纷的解决途径一直存在二种截然不同的观点： 以民事诉讼解决拆迁纠纷和以行政诉讼解决拆迁纠纷。这二种观点的争论甚至导致一段时间以来司法实践的混乱。最高人民法院1993年11月24日在“关于适用《房屋拆迁管理条例》第十四条有关问题的复函”(93年法民字第9号)中指出：“在城市房屋拆迁管理过程中，拆迁人与被拆迁人对房屋拆迁的补偿形式、补偿金额安置用房面积、安置地点、搬迁过渡方式和过渡期限，经协商达不成协议发生的争执，属于平等民事主体之间的民事权益纠纷，因此房屋拆迁主管部门或同级人民政府对此类纠纷解决后，当事人不服向人民法院起诉的，人民法院应以民事案件受理。”显然，上述“复函”将房屋拆迁纠纷的解决纳入了民事诉讼的受案范围。但是，由于存在行政裁决的效力在民事诉讼中无法得到妥善协调问题，最高人民法院于1996年7月24日发布“关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复”(法复＜1996＞12号)对这一问题作新的规定：“公民、法人或者其他组织对人民政府或者城市房屋拆迁主管行政机关依职权作出的有关房屋拆迁、补偿、安置等问题的裁决不服，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为行政案件受理。”这一规定明确了行政诉讼的受案前提必须是行政机关事先作出了拆迁裁决。但是，对拆迁裁决的司法审查并不是解决拆迁安置纠纷的唯一途径，当拆迁人与被拆迁人经协商达不成补偿安置协议，而当事人又没有申请有关部门裁决的，人民法院可以适用民事诉讼程序来解决拆迁人与被拆迁人权利义务不确定的问题。因此，该“批复”又规定：“拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。”可见，解决拆迁补偿安置纠纷客观上存在行政诉讼和民事诉讼两种解决途径，这为行政诉讼附带民事诉讼提供了可能。
    尽管行政附带民事诉讼在理论上还存在种种争议，但审判实践已逐步揭示了这一事实的客观存在。拆迁行政案件中的附带民事诉讼是指人民法院在通过行政诉讼审查拆迁当事人不服拆迁主管部门就拆迁当事人之间的拆迁补偿安置纠纷所作裁决的同时，可以通过民事诉讼直接确定拆迁当事人之间的拆迁补偿安置权利义务。有人否认对行政裁决提起的诉讼可以附带民事诉讼，认为行政裁决一旦引起诉讼，便必然意味着原先双方当事人之间的民事之争尚未消除，当事人提出行政诉讼要求纠正行政机关的行政裁决，其实质也在于满足其原告的民事请求，这样，当事人的民事权益请求已经包含于并转化为一种行政诉讼请求。故认为这种诉讼仍是行政诉讼，只不过表现特殊罢了。笔者对这一观点不敢苟同。诚然，由于行政机关的行政裁决，使原本是平等主体之间的民事纠纷转化为行政主体与相对人的行政争议。通常，相对人通过行政诉讼维持或撤销行政主体的行政裁决，也能够满足自己对民事权益的主张。但是，这类通常情况并不代表全部，如果以偏概全，就意味着承认行政机关所作行政裁决的依据是争议各方的民事请求而不是特定的法律规范。笔者以为，应当看到行政裁决与裁决所涉及的民事纠纷是可以分离的事实。在拆迁行政案件中，拆迁人与被拆迁人就补偿安置的协商虽然要考虑协议双方的意思自治因素，但这种意思自治不能违背相关法律规定的大前提。譬如，《条例》授权各地方人民政府制定有关拆迁补偿安置的费额标准，这个标准拆迁人与被拆迁人在协商时是不能任意违反的，否则，按《条例》第五十二条第（三）项的规定，属于“擅自提高或者降低补偿安置标准，扩大或缩小安置范围内”的行为，将被追究有关法律责任。因此，在拆迁人与被拆迁人不能就补偿安置达成协议时，拆迁主管部门将依据有关法律规范作出独立于有关当事人民事请求的行政裁决(可能不支持任何一方当事人的主张)，行政诉讼无论是维持或者撤销（因行政裁决不是行政处罚，不能适用变更）该裁决都不可能使有关当事人的民事纠纷获得自动解决，只有通过专门的民事诉讼才能彻底解决讼争。今年三月，最高法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》（以下简称《解释》）颁布，《解释》第六十一条规定，被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。这无疑为人民法院审理拆迁行政案件指明了一条新思路。
    需要指出的是，《解释》并没有为行政附带民事诉讼提供具体的操作模式，在拆迁行政案件审理中，行政案件与民事案件是分别立案合并审理最后分别判决为好，还是合并立案合并审理最后合并判决为好？笔者以为，由于行政案件与民事案件在审理方式、审理对象、举证责任、以及当事人称谓等方面有诸多差异，将行政案件与民事案件合并审理并在同一份判决书中予以表述，理论上不科学，操作上也较困难。故如果相对人不服行政机关作出的拆迁裁决，向人民法院提起行政诉讼，人民法院经过审理确认拆迁裁决违法，应予撤销。同时，人民法院可应当事人的请求适用民事诉讼程序对拆迁人与被拆迁人补偿安置纠纷进行审理，并最终对当事人各方权利义务作出处理。因此，操作上应当将行政案件与民事案件分别立案分别审理分别判决。由于民事案件的审理是以行政裁决违法为前提，所以民事案件判决的时间应不早于行政案件的判决。当然，如果行政裁决不违法，拆迁当事人是否有权就未经拆迁主管部门裁决的某些补偿安置内容要求人民法院适用民事诉讼法一并解决，笔者倾向于肯定，实践中究竟可不可行，效果怎样，还有待进一步的摸索和总结。
   
   
    作者单位：重庆市高级人民法院行政庭
    行政诉讼法