行政诉讼首长出庭不宜靠政令强制
日前，温州市政府针对行政诉讼不见“官”影的情况，出台了《温州市行政机关首长出庭应诉工作暂行办法》，规定各县(市、区)政府，市政府工作部门，受市政府或市政府工作部门直接管理的法律、法规授权的组织，受市政府委托行使行政职权的组织，其行政机关首长对本年度的第一件行政诉讼案件、社会影响重大或者涉案标的金额巨大的行政诉讼案件、人民法院或者市政府法制办建议行政机关首长出庭的行政诉讼案件，必须出庭。《暂行办法》还规定，行政机关首长出庭应诉工作列入行政执法责任制的考核内容。（《海南特区法制报》2005年11月11日）应该说实行“行政首长出庭应诉制”已非新鲜事，因为不久前深圳、温州等地也都相继出台过类似规定，人们对这个制度也颇有争议，有人对此叫好，认为这体现了“官”“民”平等地位，也有人认为这种规定是“违法之举”。笔者认为，各地纷纷效仿制定行政首长出庭应诉的规定初衷是好的，针对越来越多的“民告官”官司行政首长不出庭应诉的现象，政府以规范性文件强制要求必须出庭确实能引起相关行政一把手的重视，实践中也确实能促使一些行政机关在当被告时其行政首长积极出庭应诉。但，笔者认为，行政诉讼首长出庭不宜靠政府下“命令”的形式来强制实现。
首先，这种强制性规定没有法律依据。《行政诉讼法》第29条“当事人、法定代理人，可以委托一至二人代为诉讼”的规定，把行政首长是否“亲自”出庭的选择权，赋予了行政机关。这就是说，作为被告的行政机关的行政首长，其有权选择是亲自出庭还是委托他人代理出庭。而《暂行办法》以强制性的规定要求行政首长必须出庭，有违法律规定。
其次，行政首长出庭与否，与是否体现“官”“民”平等地位毫无关系。因为，行政诉讼的被告是行政机关，而非行政首长，对于是否“亲自”出庭，法律赋予了原被告平等的选择权，作为原告，其可以委托他人代理出庭而自己不出庭，故行政首长也同样可以。不可否认，我国有一部分行政官员因受封建专制思想影响较深，法治意识和法制观念淡漠， “官老大”的作风还没有完全消除，以致在主观上因图虚荣、受面子，不愿、也不屑于出现在被告席上，恒丢脸面，怕败诉献丑，但这并不能成为强制行政首长出庭的法定理由。行政诉讼裁决的对象是行政机关作出的具体行政行为的合法性，即便行政首长不出庭，亦不影响法院的裁决。相反，在司法人、财、物不独立，还处处受制于同级政府的司法环境下，假如是县长或市长坐在被告席上，究竟对案件的公正审理是利是弊，恐怕还不好武断地做出定论。
最后，从现实中行政首长出庭在人们心目中起到的社会效果来看，除了一方面给行政首长上了一堂法制课，还可以在一定程度上加深其对依法行政的认识，从而保证日后工作少犯错，少当被告；同时还可以增进群众对“官”的理解，使原告和其他群众感受到为官者不摆官架子，乐于听群众的委屈、申辩和呼声，从而有利于增进干群关系。当双方都心平气和时，事情也就不难解决了。因此，作为行政诉讼中被告的行政首长，即便没有政令强制，还是要自觉地出庭应诉为好。
（作者单位：221233 江苏省睢宁县人民法院）
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