公务员“违规生育受罚”有悖于宪法基本原则
据新华社电，安徽省近日出台《关于违反人口与计划生育法律法规a>行为的党纪政纪处分规定》（以下简称《规定》）对党员、公务员未婚生子，不符合再生育规定或借收养、代养、送养、寄养名义违法生育第二个以上子女等行为，将追究其责任，最重可处以开除党籍、行政开除的处分。参照公务员管理的单位以及国有企事业单位的工作人员，都将在被监督之列（ 见2006-02-24? 新京报）有感于此项规定，笔者查阅了相关的材料，所掌握的情况大致如下：安徽省所出台的《规定》是根据中共安徽省委文件统发2006（3）号由中共安徽省委和安徽省人民政府联合行文的《关于进一步完善人口和计划生育工作“一票否决”制度的意见》而制定的文件，目的是为了进一步严格执行人口与计划生育法律法规a>，保证人口与计划生育基本国策的贯彻落实。《规定》对违法生育的；伪造、变造、买卖计划生育证明的；以不正当手段取得计划生育证明的；拒绝、妨碍人口计生部门及其工作人员执行公务的；非法为他人施行计划生育手术的；利用超声技术和其他技术手段为他人进行非医学需要的胎儿性别鉴定或者选择性别的人工终止妊娠的；实施假节育手术、进行假医学鉴定的；倒卖、变卖政府免费提供避孕药具等19种违反人口与计划生育法律法规a>的行为作出了党纪政纪处分的规定。笔者仅就《规定》中所调整的公务员部分进行讨论，至于党员、参照公务员管理的单位以及国有企事业单位的工作人员部分暂且放置一边。
安徽省委文件统发2006（3）号所说的那样：“为强化人口和计划生育工作目标管理责任，稳定低生育水平，根据《中华人民共和国人口与计划生育法》、《中共中央、国务院关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》和有关的规定，结合我省的实际……”《规定》是由安徽省委、省政府所共同颁布的，由有权的机关所颁布的，根据上位法所制定的具体措施，从形式上看是合法的。从合理的方面来看，对公务员违法生育的行为给予行政处分是一种司空见惯的现象，例如《湖南省人口与计划生育条例(2002)》第四十五条第一款规定：“是国家工作人员的，依法给予行政处分，其中违法多生育子女的，依法给予降级、撤职直至开
除的行政处分，其他人员由所在单位或者组织给予纪律处分。”但是，习以为常的行为是否是合理正确的哪？笔者认为，恰是合理的行为往往恰好相反。我国的某些关于对公务员违法
生育给予行政处分行为违背了法律面前人人平等的最基本的宪法原则。《中华人民共和国人口与计划生育法》第四十一条规定：“ 不符合本法第十八条规定生育子女的公民，应当依法缴纳社会抚养费……依法向人民法院申请强制执行。” 《规定》对公务员违法生育的除了定缴纳社会抚养费，还应当依法给予行政处分。由此得出一个结论，同是违法生育，公务员承担的责任更大，也就是说，公务员的义务更多。那我们不禁要为什么公务员承担较为严重的
责任？他究竟具有什么样的特殊性？根据《中华人民共和国公务员法a>》第二条规定： 本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。公务员的特殊性就在于他是国家行政机关行使行政权力的主体，他代表国家在法定的范围内履行其职权，从而使国家职权得以实现。但是，需要注意的是公务员是一个双重身份主体。当公务员上班从事职务时候，他是一个行政主体；但下了班，以个人的身份从事民事活动时候，他是一个民事主体。两种行为虽然聚于一身，但是却是受到不同的法律规则所调整。作为行政主体-国家机关行使职权的受托人，主要受到行政法的调整和规范；作为民事主体-一个活生生的自然人，其所从事的活动就要受到民法法律的调整和规范。由于公务员的特殊性，就决定了行为具有两面性。在实践中，我们就要区分公务员执行公务行为和非执行公务行为，以便确定调整行为的规范。是否为公务行为有四个标准。一是时间标准：行为是否发生于工作时间；二是岗位标准，行为是否发生在其岗位上；三是、职责标准，行为是否与工作性质有关；四是命令标准，是否依上级命令。根据以上四个标准可以判断出公务员违法生育是发生在工作时间以外、与岗位、职责、命令无关的民事行为。既然行政行为无关，公务员在民事活动中就应该与其他的自然人一样平等的受到法律的调整和规范。而安徽省将公务员违规生育实行了“一票否决制度”就是把同属于民事主体的公务员和非公务员群体放在二个不同的基点上，加重了公务员与非公务员群体的不平等。我国宪法第三十三条规定：“凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。中华人民共和国公民在法律面前一律平等。国家尊重和保障人权。任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务。”这就为我们提出了一个问题：公务员作为一个生活中的普通人违规生育所承担的法律责任为什么要大于其他公民？公务员的身份不应该成为其作为民事主体承担加重的责任的依据？权利和义务应该是对等的，公务员在承担更多的义务的同时，应该赋予其相应的权利，而事实是公务员在充当民事主体时法律并没有赋予相应的更多的权利，所以赋予更多的义务是不合理的。《规定》虽然目的在于更好的贯彻计划生育的国策，也为了从严治官、从严治吏，但是否可能带来侵犯公职人员的合法权益、强加过多义务的后果呢？
《规定》从立法目的上看，有利于引导群众自觉实行计划生育，有利于反映党和政府的优良传统，有利于从严治官的思想；但是从实际的情况来看，违规生育的人群中，公务员仅仅是极小的一部分，其是否有明显的实效性是值得商榷的。近些年来，不少地方创设了一些反腐倡廉、从严治吏的措施，但我们不的不遗憾的说，实效不大，此举的政治形象功能大于其法律的功能。计划生育是我国的基本国策，但它的贯彻实施是一个综合的社会问题，不单单涉及到当前经济、政治、法律因素，其背后还有着深刻的文化传统作为支撑。一个民主、有限、治理、平权的政府是当代中国迫切需要的！
（作者单位：中共中央党校研究生院）
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