当前农村纠纷多元化解决机制的构建
山东省垦利县人民法院院长? 裴秀峰内容提要：随着我国依法治国进程的不断加快和农村经济的不断发展，农村纠纷在数量和类型上呈上升趋势，如何结合乡土中国的国情更好地疏导和解决纠纷，成为社会主义新农村建设中的一个难点和热点话题。本文笔者立足审判工作实际，结合垦利县农村纠纷解决的现状，从实证主义的角度提出了构建多元化纠纷解决机制的设想。并从应然和实然两个层面就多元化纠纷解决机制的构建进行了系统论述。
关键词：农村纠纷? 多元化解决机制? 构建
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人类社会的纠纷解决机制自古以来就是多元化的，农村纠纷的解决同样存在多元化的需要。然而由于种种原因，我国农村纠纷的解决方式在制度建设和实践运用上都有待于大力改进和完善。笔者于今年初始在垦利县开展了相关的调研活动，掌握了垦利县农村纠纷解决的整体状况和存在问题，并由此提出了建设农村多元化纠纷解决机制的设想，与各位同仁们参酌。
一、垦利县农村纠纷解决的现状
近年来，垦利县的农村纠纷数量及类型均呈现不断上升的趋势，而这种纠纷解决的渠道因为缺乏必要的制度和现实引导，造成了纠纷解决机制的不健全与纠纷的解决需要之间的矛盾日益突出。
（一）农村纠纷的类型
据统计，目前垦利县农村纠纷主要有以下几类：1、土地纠纷，包括在土地分配、流转、承包等环节中发生的纠纷，这类纠纷较之于以往明显上升的原因在黄河口镇等突出表现在《农村土地承包法》规定的土地承包期限30年不变，增人不增地，减人不减地的原则与结婚、生子、迁入等新增人口得不到土地的矛盾上。随着村委会第一轮发包时预留的5%的机动土地的逐步渐少和归零，这一矛盾必将更加突出。2、婚姻家庭纠纷，包括赡养纠纷，与之相关联的是兄弟、父子之间的分家析产纠纷、婆媳纠纷、夫妻关系等。3、邻里纠纷，包括个体的村民之间的纷争、小亲族、家族之间的争斗、干群冲突等。4、其他纠纷如油地纠纷，在胜坨镇等西部油田集中地油地纠纷也占相当比例。
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（二）农村纠纷解决的途径
这些纠纷解决的途径主要分为显性解决方式和隐性解决方式。
显性解决方式主要有：1、私力救济，当事人直接交涉，有的小矛盾随着时间的推移自然的消解，小事化了，或者是当事人不直接接触，而是向村庄的其他成员或在村庄的公共空间散发，最典型的如骂街。2、社会型救济，请有权威的第三方介入调解，调解者有的是自己的亲戚，如兄弟间的矛盾经常请舅舅过来调解，有的是村庄的民间精英，有的是村组干部，在垦利县主要表现为人民调解组织。3、公力救济，即诉诸法律，主要是通过公安、仲裁、诉讼等方式解决。
隐性的解决方式即无救济的方式，主要表现为纠纷双方由于实力太悬殊，一方干吃亏而无可奈何，表面上看起来没有引起什么更大冲突，但是却牢记仇恨，期待着“三十年河东，三十年河西”。
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（三）当前农村纠纷呈现的新特点
从总体上看，农村纠纷无论从性质、类型、特征以及数量等方面，都呈现出与以往不同的明显特点。
1、纠纷的解决从家族式调节逐步转向社会型调节。随着市场经济的发展，人际关系发展呈现由家族式转向聚居式的，因此以往的通过宗族长者调节的方式已经逐渐被民间调解组织替代。
2、纠纷类型多样化。市场经济的发展促进了农民对自身权益的要求从最基本的生存权上升到了发展权、人格权等领域，因此也导致了名誉权等新型纠纷产生。
3、诉讼解决的方式迅速升温。随着法治建设的不断加快，农民法治意识开始觉醒，诉讼方式已经越来越成为当事人解决纠纷的重要手段。在2002年，垦利县通过诉讼、仲裁手段解决纠纷的约占10%，如今却上升到了30%，找派出所、上法院已经逐渐成为矛盾激化时的首选。
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4、纠纷数量呈上升趋势，法治意识的觉醒加大了维权力度，提高了纠纷的数量。2001年以来，垦利县法院受理农村民事案件的数量呈逐年上升趋势。2006年1-9月份受理945件，同比上升34.8个百分点。
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二、当前农村纠纷解决机制存在的问题
从纠纷解决的结果及其所导致的农村的稳定、和谐状态来看，目前，农村纠纷解决机制主要存在以下问题：
（一）纠纷解决机制不健全。目前，在垦利县300多个自然村里，成立专门的人民调解委员会的只有10%左右，调解委员会组织制度比较健全的只有30%左右。
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（二）纠纷解决机制解决纠纷的能力欠缺。据统计，垦利县1300多个人民调解员中，具有初中以上文化水平的仅占18%。人民调解员的平均年龄约40岁，且专职人民调解员比例不到30%。这种现状决定了人民调解组织在解决纠纷过程中的力不从心。
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（三）纠纷的私力救济、无救济因为缺乏必要的引导成为影响社会安定的隐患。2004年以来，垦利县法院受理的132件农村纠纷中，80%以上的都是由于日常琐事引起而没有中介机构的协调导致矛盾激化引起的。
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（四）缺乏必要的村级临时性纠纷解决机制。如针对农村土地承包问题、征地拆迁、油地纠纷等问题，没有建立起专门的协调机制，导致矛盾激化。据调查，今年1-4月份，黄河口镇派出所处理的15起治安案件中，因土地纠纷引发的就有10起。
（五）国家法与“民间法”的冲突日益凸现。由于我国的许多法治理念都是从西方国家学习借鉴来的，片面强调法治，缺乏与乡土中国实际的结合，并在一定程度上否定了“民间法”，从而导致在纠纷的解决中，依据国家法解决纠纷常常取得适得其反的效果。
（六）通过诉讼方式解决纠纷数量逐年递增，提高了解决纠纷的成本。据统计，2001年以来，垦利县法院共为460名农村当事人缓减免诉讼费a>用23万余元，农村当事人主动履行率为30%。
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（七）纠纷解决机制之间缺乏必要的沟通联系。没有形成统一的纠纷解决链，各类纠纷解决机制各自为战，导致纠纷解决效率低下。
三、农村化纠多元纷解决机制的构建
（一）农村纠纷多元化解决机制的含义及其合理性
所谓多元化纠纷解决机制，是指在一个社会中，多种多样的纠纷解决方式以其特定的功能相互协调、共同存在，所结成的一种满足社会主体的多样需求的程序体系和动态的调整系统。社会各种利益和需求是多元化的，纠纷的主体是多元化的，价值和文化传统也是多元化的，因此，纠纷解决机制也必须是多元化的。
（二）农村纠纷多元化解决机制的主体构架
农村纠纷多元化解决机制的构建应当是由当事人、宗族长者、村委会、政府部门、司法机关、仲裁组织等组成的各成体系、互为补充的纠纷解决机制，具体包括人民调解委员会、村民小组、仲裁机构、人民法院、公安派出所、乡镇司法所等。
1、当事人之间协商和解。这种方式往往是当事人一种自主解决的方式，适用于平常交往中发生的争议不大的纠纷。
2、民间调解。包括人民调解、人民团体以及其他社会组织、中介机构、个人主持的调解等。人民调解作为农村纠纷最主要的一种解决机制，其机构和制度的构建需要政府部门结合农村社会的乡土人情、时代背景和利益需求做出合理部署。
3、行政处理。包括行政调解、行政裁决以及行政机关处理纠纷的其他方式。 主要包括村委会、村民小组、乡镇司法所、公安派出所等。
4、仲裁裁决。包括民商事仲裁、劳动争议a>仲裁、人事争议仲裁、农业承包合同纠纷仲裁等。
5、诉讼。即通过人民法院审理来解决纠纷，这是目前依法治国方略下正统意义上的纠纷解决机制，而且是最具效力、最具权威的一种解决方式。
（三）农村纠纷多元化解决机制的运行模式及其价值取向
农村纠纷多元化解决机制的运行模式即以人民调解、诉讼调解、行政调解为轴心，以定分止争为目标，以行政处理、仲裁裁决、诉讼判决为保障，相互协调，相互补充，及时高效地处理各类纠纷的纠纷解决体系。
1、充分发挥各类调解功能，构建大调解格局。一是建立民间调解协议的司法审核制，赋予人民调解协议的法律效力。当人民调解达调解协议后，由纠纷双方将协议送交至法院进行审核，如调解协议没有违反禁止性法律规定和自愿原则，则由法院以裁定的形式予以确认，赋予其法律效力和强制执行力；二是培育新型民间调解机构。针对特殊时期、特殊行业纠纷的特点，成立具有民间性质的区域性调委会和行业性调委会等，使得纠纷能够得到快速有效地调解处置；三是推进人民调解与行政调解、行政协调相结合，积极构筑政府调处平台。在县一级设立司法调解中心等调处中心或调处办等综合性调解组织，综合运用行政的、经济的、法律的、民间的手段专门化解群体性社会矛盾，形成行之有效的工作运行机制。四是开展诉讼内委托人民调解。对于法院受理的婚姻家庭、买卖、损害赔偿等等适合委托人民调解组织进行调解的纠纷，委托人民调解组织调解。五是调解人员聘任制。由司法行政部门对辖区内有一定威望的调解人员通过聘任制的形式予以确认，使他们在基层社区、村委自然获得威信，得到国家正式制度的支持。
2、不断健全基层纠纷解决机制，完善全社会纠纷解决配套机制。一是在村委会下设置专门处理纠纷的机构，机构由村中的干部、德高望重的人或所谓的“大社员”组成。这些人熟悉本乡本土的风俗和惯例，威望较高，别人“多半要给他们面子”。这些机构需由地方政府的行政规章加以必要的规制，将其纳入法治秩序的框架中。二是发挥村民小组的作用，村民小组是乡村格局的细化脉络，村民更多地在这个小格局中生活。村民小组设组长，小组成员经济利益休戚相关，易于通过各种利益交换达成妥协。而且，由于组长是真正由村民自己推选出来的，在纠纷的解决上能令双方心服。三是根据形势需要，建立临时性的专门调处机构。如根据土地承包纠纷，在村级设立专门的土地承包纠纷协调机制，调处人员由司法机关、行政机关、当地人民调解组织等组成，并在一定范围内赋予其一定的行政权力，确保纠纷及时高效解决。
3、加强农村纠纷多元化解决机制的系统化和有机衔接。一是加强各种民间性非诉讼纠纷解决机制与法院的诉讼程序之间的合理衔接。二是要加强专门性、行业性及行政性非诉讼纠纷解决机制与行政复议、诉讼程序之间的合理分工与衔接。特定领域内的专门性较强的纠纷，在确立以专业处理为主的原则的同时，加强主管部门的行政性纠纷调处功能，设立相应的专门机构或部门负责处理投诉和解决纠纷，并积极参与对行业自律性纠纷解决机构的指导。三是进一步完善诉讼机制内部的多元化纠纷解决机制，建立科学合理的法院内部纠纷分流机制。四是搭建对各种纠纷解决机制进行协调的平台。在现有的制度框架内，可以以各地党委综合治理委员会为依托，建立纠纷处理协调中心。五是完善立法，进一步促进多元化纠纷解决机制的建立与健全。六是高度重视，进一步加大对多元化纠纷解决机制人、财、物的扶持力度。
当前，我国农村社会正处在矛盾凸显期，农村纠纷解决方式多元化的理念与制度设计对我们而言尤为必要。随着建构和谐社会a>和建设社会主义新农村口号的提出，我国农村多元化纠纷解决机制正面临着一个发展的春天，但其发展决不意味着否定司法的功能和作用，或向过去简单回归。我们追求的是，法治条件下以司法为核心的农村纠纷多元化解决机制。一旦民间社会与国家政府及司法机关在纠纷解决方面达成共识，并相互配合、共同努力，一个农村纠纷多元化解决机制的建构必将成为现实，并将成为社会主义新农村建设的基础。
参考文献：
1、详见《关于垦利县社会治安情况的调研报告》
2、苏力：“变法、法治及本土资源”，《中外法学》，1995年第五期，特别是第四节。
3、【日】仁井田升：《中国法制史》，岩波全书，1963年增订版，第五章“审判”，第六章“调停和解”。转引自《现代中国的纠纷与法》，【日】高见泽 磨著，何勤华、李秀清、曲阳译，法律出版社，2003年版。
4、参见《中华民国立法史》（下），第四章“自治法部分”，中国政法大学出版社，2000年版
5、韩延龙：“我国人民调解工作的三十年”，载于《法学研究》，1981年第二期。
6、这种情况在各种社会中都有普遍意义。转引自季卫东：《法治秩序的建构》，中国政法大学出版社，1999年版，第29页。
7、Oliver Wendell Holmes, Jr. The Common Law, in the Mind and Faith of Justice Holmes: His Speeds, Essays, Letters and Judicial opinions, The Modern Library, 1943.p.47。
8、董明磊《村庄纠纷调解机制的研究路径》一文，2006年5月发表。
9、《非诉讼纠纷解决机制研究》，范愉著，中国人民大学出版社，2002年8月出版。
10、参见苏力：“变法、法治及本土资源”，《法制及其本土资源》，中国政法大学出版社1997年版。
11、《非诉讼纠纷解决机制研究》，范愉著，中国人民大学出版社，2002年8月出版。
12、 “所渭大社员……是指那些不是村干部……但在村中影响较大的‘能人’。见贺雪峰：《新乡十中国》，广西师范人学小版社2003年版，第12页。
13、关于村民小组的运作、组长的选举、小组成员的关系可参见贺雪峰：《新乡土中国》，同上引，第45～84页。
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