检察权独立与裁量权上收

　　媒体在评论最高人民检察院日前发布的《关于省级以下人民检察院对直接受理侦查案件作撤销案件、不起诉决定报上一级人民检察院批准的规定(试行)》和《人民检察院直接受理侦查案件立案、逮捕实行备案审查的规定(试行)》之重大意义的时候，更多地关注“加强对检察权的监督制约”。业内，有人据此对人民监督员制度的走向提出质疑。因为，这些今后必须报批或备案审查的事项，本已在人民监督员“管辖”的“三类案件”和“五种情形”之列。也有人认为是针对职务犯罪侦查与公诉之裁量权的“同级权利监督”与“上级权力制约”的“竞合”。至于下级人民检察院的检察长和检察委员会在当地反腐败体系中的“权威”，表面上看被“严重削弱”，事实是明显增强。
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　　人民监督员制度与报批备案制度的衔接问题，有待在实践中磨合。例如，在对撤案和不起诉的监督制约中，原本仅在多数人民监督员不同意检察委员会决定而提请上级人民检察院复核的情况下才能启动上级审查的程序，已经被“连同人民监督员表决意见一并报批”所取代。而针对应当立案而不立案的监督制约，尽管上级人民检察院也可能从对立案的备案审查中发现并纠正，但仅局限于报备案件所涉及的“漏罪漏犯”。换句话说，举发立案不作为，仍主要依赖人民监督；纠查立案权被滥用或错用，则交给备案审查。实践表明，自认为“无罪”的犯罪嫌疑人通常不会放弃辩解。如果明知不服逮捕决定可以启动人民监督，更会极力争取撤销逮捕。此时，人民监督员的表决意见就应当随逮捕决定一并上报备案审查。此外，经备案审查后纠正立案错误或错捕的，后续的撤案决定不必再提交人民监督和实行报批。可见，两种制度之间的确存在“竞争与合作关系”。

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　　进一步的问题是，上级人民检察院的审批和审查决定是必须执行的，没有复议复核的救济，也没有人民监督，合理吗？靠得住吗？


　　近年来，“检察一体化”、“侦查一体化”、“公诉一体化”等等加强上级业务领导的理论研究和实践探索层出不穷。有学者在解释检察权和审判权运行规律的区别时，强调了检察机关在更换案件承办人和传承审查程序方面的灵活，以及案件请示的顺理成章。既然上下级是领导和被领导的关系，对检察权的终局裁量就应当以上级为准。当然，参与裁决的上级人民检察院相关业务部门、检察长和检察委员会，他们的权威不仅源于上位，更需要专业素质的保障。这正是检察改革推行检察官逐级遴选制度的目的和意义。
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9 B; a3 m, ~4 F; G4 S1 ?　　在上级检察官比下级优秀的理想模式下，报批备案制度同样不能取代人民监督员制度。否则，就可能再次陷入专业垄断排斥司法民主的“暗箱”。


5 ~8 a/ D/ I3 Y& j- j  w　　作为两种制度相辅相成的收益，我们应该充分利用“检察一体化”排除地方干预，推进检察权的独立。实行报批备案之后，下级人民检察院尤其是基层检察院适用对职务犯罪“轻缓刑事政策”的关键环节均由上级监控。有效净化了检察机关与当地党委、政府之间关于“服从大局”的“潜规则”。“执法必严，违法必究”也有了更坚实的保障。
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　　检察机关是反腐败的职能部门，面对大量的职务犯罪现象，一些地方仍存在“选择性执法”，集中体现在有案不立。当前，一些地方开始试行人民监督员对不立案说明的审查和对举报线索的抽查，但效果有限。因此，有必要进一步延伸到实行不立案决定报上级人民检察院备案审查。为防止线索管理和评估环节上的不规范行为，原有的大要案线索备案制度，也应当借助网上密码举报功能和检察信息化建设成果拓展到所有线索。由上级人民检察院的侦查指挥中心和职务犯罪预防部门对线索进行统一评估和分流，分析归纳出特定时期、地区和行业、领域的职务犯罪特点、规律，研究制定相应的侦查对策。只有这样，才能真正实现侦查资源整合和统一指挥。
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0 S+ D3 q: j8 B' `+ V. G* J; u8 c　　报批备案制度对检察权独立的另一个贡献在于，加强上级领导后，可以充分适用指定管辖，通过异地侦查排除干扰，提高办案质量。

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: _0 D& X. Q: L* ]　　对于下级人民检察院而言，职务犯罪侦查和公诉裁量权被上收的“互惠”，是有了更强力的领导和更科学的指挥。而这，正是推进反腐败斗争所需要的。