政府决策咨询法制化中的问题与对策

□卢晶颖  
科学发展离不开科学、民主的决策，科学、民主决策是科学发展的重要基础。各级政府作为国家行政管理机构，承担着行政决策的职责，无论是其它国家的一般经验，还是根据依法治国的基本要求，都需要对政府的行政决策权进行有效规范，将其纳入法律控制的轨道，实现决策法制化。决策法制化是科学、民主决策的制度保障，其最重要的环节之一即为决策咨询的法制化。
进入21世纪以后，随着我国体制改革的深化，已有不少地方政府高度重视，并努力推动政府决策咨询法制化。例如，成都市自2004年5月1日起施行《成都市重大行政决策事项专家咨询论证办法》；武汉市在2006年5月出台了《武汉市人民政府重大行政决策事项专家咨询论证办法（试行）》、《武汉市人民政府重大行政决策事项听证办法（试行）》；北京市东城区于2007年5月审议通过了《东城区重大行政决策事项专家咨询论证办法》；天津市自2008年7月1日起施行《天津市人民政府重大事项决策程序规则》。上述这些《办法》、《规则》，最突出的共性特征，就是以地方法规的形式，确立了“重大决策必须咨询”的基本原则。
尽管目前很多地方政府的决策咨询法制化工作取得了很大成效，但是决策咨询的制度设计还存在一定的问题。从总体上来看，制度设计比较单一，缺少配套制度。
第一，对决策咨询的形式，如座谈会、听证会、论证会等，没有明确的法律程序规定。因为政府决策既有追求长远的、整体利益最优的科学化目标，也有追求现实的，维护个人权益的民主化目标。不同的咨询形式，往往也和不同目标有直接关系。通常，论证会是专家进行论证，论证结果反映专家从专业技术角度的意见，比较偏重于科学化；而听证会体现了多方参与意见的特点，听证结果反映的是不同利益群体的呼声，呼声的大小往往取决于各利益群体人数的多寡，比较偏重于民主化。决策咨询形式本身在某种程度上属于程序范畴，“程序决定结果”，程序的特点，会对结果的倾向性产生影响；而且，有些决策目标虽然追求科学化与民主化的统一，但在现实中二者难以兼得，需要根据具体的情况和背景谨慎权衡。因此，决策的内容和咨询形式之间的关系，应该有比较明确的规定。
第二，缺乏对咨询建议的质量保障和监督制度。不同的咨询主体有多种方式表达咨询意见，不同的表达方式往往和咨询建议的质量有相关性。如果政府通过论坛以及座谈会形式向专家征求意见，决策者和专家个人之间很少签属委托合同，也互不承担任何法律责任和义务。这种较为松散的咨询方式主观随意性比较大，咨询建议的可靠性、科学性会相对比较低。而思想库作为社会机构具有独立法人资格，提供咨询服务主要以委托合同方式为主，合同双方都要承担一定的法律责任和义务，对咨询双方都有较强的法律约束力，咨询建议的质量会得到一定保障。
第三，之所以缺乏对咨询建议的质量保障和监督制度，很重要的原因在于已经出台的各种《办法》、《规则》所规制的对象只是政府行政部门及其行为。一般说来，一项制度措施所规范的对象只有一个或具有相似功能的一类。在这个意义上，现行的各种《办法》、《规则》并无不妥，但在实践过程中，通过提出咨询建议的方式影响决策的主体，除了政府行政部门以外，还有诸如专家、咨询机构、社会团体等非政府部门主体，它们作为决策的参与角色，起着十分重要的作用。对这些非政府部门主体，目前还没有相关法律、法规明确它们在政府决策过程中的法律责任和义务。在某种程度上，就意味着这些主体无责任、无义务，其后果就是导致政府的行政责任过重。如果重大决策出现失误，其责任完全由政府承担，显然是不公平的。政府决策需要咨询，在积极的意义上，使决策科学化、民主化；在消极的意义上，政府也需要分摊决策风险。从另一个角度来说，对这些非政府部门参与和影响决策的主体，明确它们的法律责任和义务，在保护咨询建议的独立性方面更具有重要意义，这也是实现决策科学化与民主化的结构性基础之一。
政府决策咨询法制化，不能仅仅停留在确认“重大决策必须咨询”的原则，应该进行整体的制度建设。制度设计不是孤立的从某一个角度进行制度规范，而是一个系统工程，需要考虑相应的配套制度来补充和完善，从而提高制度规范的效率。具体建议如下：
明确非政府部门的决策参与主体在政府决策中的法律责任。通过完善、修改或制订地方法规、规章，对非政府部门的大量决策参与主体，如专家或咨询机构等的权利、义务、责任加以明确，使这些决策参与主体的行为及其后果都纳入法律规范中。当前，尤其要规范这些决策参与主体因故意或重大过失导致政府决策失误的各种行为，包括受贿、虚假陈述、不发表关键意见等，依法追究责任。
完善有关法律、法规，推行决策咨询合同制度。政府应尽量通过与咨询主体缔结合同的方式，明确双方特别是决策参与主体的合同义务、合同责任，保证责任实定化。
完善有关社团方面的法律。当前，可以针对专门咨询机构，由法制部门、民政部门甚至财政部门联合，制订相应的规定或办法，明确其法律地位、职能、经费来源和职业道德、执业规范等，加强社团组织的责任约束。