“公款旅游”为何屡禁不止 法律难界定“灰色地带”

这是普遍现象———很多网友如此评价山西省吕梁市交口县人大用公款出国旅游这一事件。
4月13日，有媒体报道称，交口县人大于2008年5月30日至12月20日，未经批准，擅自组织机关干部、职工公款出国旅游，共花费企业赞助款539460元；现吕梁市纪委已对7名相关责任人作出党政纪处分。
4月13日至14日，《法制日报》记者分别致电吕梁市委纪委、新闻办和交口县委办公室等部门，欲以上述539460元的构成、赞助形式和出国旅游人次等问题进行采访，均未得到确切回复。
但综观近年来媒体曝光的公款旅游事例，539460元这一数额几乎可以“傲视群雄”，企业赞助这一形式也更加“耐人寻味”。
三令五申VS三番五次
对于公职人员“免费旅游”这一问题，国家、政府已是三令五申。
“相关文件最早可以追溯到上世纪80年代，至今下发的已有数十个。”清华大学廉政与治理研究中心主任任建明4月14日接受《法制日报》记者采访时说，但“‘公款旅游’这个老问题依然久治不愈”。
今年“两会”前夕，一些网站出现了《出国考察还是出国旅游？看看行程表就心中有数！》的视频：公职人员流连于埃及金字塔、南非蔚蓝海岸之间，乘豪华邮轮看肚皮舞表演；视频曝光后，“考察团”负责人被免职，参与者作检查并承担全部旅游费用；去年11月26日，有网友在论坛里发出了《晒晒咱们公务员的福利》一贴，罗列了十多张江西省新余市和浙江省温州市公职人员出国考察、培训清单，行程中出现多处旅游景点，随后事件涉及人员分别受到了不同程度的惩处。
类似的事例不胜枚举，2006年11月发生的安徽省检察院公务考察团伪造芬兰司法部邀请函，以及擅自变更出访路线、增加目的地国家等违规违纪事件更是令民众哗然。
2008年8月，中央纪委、外交部、中央组织部等十部委决定，在全国开展为期一年的制止党政干部公款出国(境)旅游专项工作，党和国家领导人作出重要批示，中央纪委和中央办公厅、国务院办公厅先后下发相关文件。
“打击力度前所未有，效果比较明显。在金融危机下，公职人员理当起到奉行节约的表率作用。”4月13日，一位不愿具名的国家部委公职人员对本报记者说：“其实省级以上单位在出国考察方面做得一直都很好，我自己有过亲身经历，时间安排得很紧凑，就是去学习的；但一些基层单位确实存在违规违纪公款旅游的问题，要彻底根除难度很大。”
灰色地带有利用空间
“公职人员的培训和考察是绝对必要的，西方发达国家有很多公共管理的经验和技术值得我们学习和借鉴，国内各地也需要及时交流和跟进；目前的问题是要尽量剔除那些假借培训、考察之名旅游的情况。”上述部委公职人员说。
“公权力受到有效监督制约的根本性体制没有形成；财政预算体制上存在缺陷；政府信息公开难。这三个方面独立起作用又相互影响，加大了公款旅游治理的难度。”任建明表示，“公款旅游和考察之间的区别，下定义容易，但公款旅游往往是假借考察之名，具体区分很难，两者之间存在灰色地带，给违规违纪者提供了利用的空间”。
国家行政学院教授马庆钰4月14日接受采访时认为：“公车私用、公款吃喝、公费旅游等‘三公’一直以来都是民众关注的话题，国家严令禁止依然无法根本性改变的原因是我国政府没有建立公务会计制度、办公资产管理和公务接待存在问题、决策缺乏科学理性等；特别是缺乏公务会计制度，目前政府实行预算会计制度，混同了对外服务、管理支出和自身消费支出，造成了不完整的对外报告体系，不利于外部监督。”
马庆钰指出，已出台的《政府信息公开条例》阐述相对笼统，并无对出国考察需公开等具体的规定，“而治理公款旅游需要综合性措施，需要很多的立法进行约束”。
除了惩治、预防和教育外，任建明也建议：各级政府按季度，事前或事后，在政府官方网站上公开所有的公款出国活动，担负国家保密任务的出国活动在提供证明之后可以不公开细节。需要公开的信息包括：出国项目及目的、出国人员情况、出国日程及路线、经费来源及支出情况、出国成效(培训、学习、考察收获，既包括团体的总结，也包括个人的总结)。“公开后，媒体和群众自有评判，执法机关也可据此进行调查和分析”。
　　入罪有分歧难划经纬
处罚得太轻了———当公职人员因“免费旅游”受到党政纪处分时，一些民众发出了这样的质疑；“应当定受贿罪”、“理应是贪污罪”的观点也见诸于各大媒体的评论中。
早在2000年，中纪委、监察部就发文指出：国家工作人员利用职务上的便利，为他人谋取利益，接受其邀请，本人或携带亲友外出旅游，费用由邀请方支付的行为，应以受贿罪论处。2008年11月，最高人民法院和最高人民检察院发布《关于办理商业贿赂刑事案件适用法律若干问题的意见》，明确商业贿赂中的财物包括财产性利益，如旅游费用。之前，“免费旅游”已有被定罪的少数判例。
4月14日，记者采访了中国社科院法学所刑法室主任屈学武和中国政法大学刑法学教授阮齐林，双方对“‘免费旅游’的定性”有不同认识。
屈学武认为定罪比较困难，“不管是受贿罪还是贪污罪，刑法规定标的是财物，财产性利益是否纳入财物仍有争议，法律既然没有明确规定，定罪就会产生不服，从保障人权的角度出发就不应当定罪；这里不是说要放纵违法行为，而是说打击首先应明确法律，司法解释可以做一些相关规定，但不应超过法律的范畴”。她提出：“我国已批准联合国反腐败公约，应照应立法扩大受贿罪等适用范围。”
阮齐林则认为：“目前对‘免费旅游’定性的障碍在于，以企业赞助而言，通常双方都是单位行为，可以看作单位间的往来和支持，可能影响不好，但定罪法律上无依据；构成受贿起码要有请托事项，而赞助旅游往往没有钱权交易，有人称为感情投资和礼尚往来，无法定罪。至于公款旅游，除了个别作假账去旅游等极端案例涉嫌贪污外，大多是上级、领导批准，带有福利色彩的旅游，与贪污有很大的差别，如果要认真对待，党政纪处分就够严厉的了。”
对于入罪的问题，两位学者都提到可能会涉及到数量较多的人，阮齐林称“不必考虑入罪，否则有法不责众的麻烦”，屈学武则表示“刑法打击的应该是少数人，不应打击一大片”。
分歧所留下的，是立法技术的问题。 （周斌）