城管屡遭暴力抗法 执法改革试点12年仍难全国立法

4月9日，浙江省杭州市拱墅区一名城管执法人员在对违章车辆拍照取证时，遭到车主殴打，致使其腰一椎爆裂性骨折。
3月23日，北京市丰台区城管大队东铁营分队在查抄一无照水果摊时，再次遭遇暴力抗法，并引发百余名路人围观，周边交通一度中断近4个小时。
3月22日，在北京市昌平区北七家镇，一名城管队员执法时，被一名商贩连扎三刀，小贩弃车逃离现场，受伤的城管队员则被送入医院治疗。
城管执法近年来屡遭暴力抗法，其程度也越来越严重，原因何在？有关学者指出，当暴力抗法不再是偶然现象的时候，人们也更加清楚地看到了矛盾背后的法律缺失问题。
试点十二年地位仍模糊
为改变“七八顶大盖帽管不住一顶破草帽”的状况，1997年城管综合执法改革试点启动，迄今已走过12年的发展历程。
经过12年的发展，目前在全国已有包括县级市在内的一千多个城市建立了城管队伍，但这支队伍的归属并不统一。2008年以前，不少地方的城管队伍划归建设部门主管。2008年7月，经国务院批准的《住房和城乡建设部主要职责内设机构和人员编制规定》，将城市管理的具体职责交给城市人民政府。然而，由于始终处于试点阶段，这支队伍的编制问题并没有一个正式统一的身份。
据了解，在拥有地方立法权的地方政府中，为城管执法专门立法的比例也仅有50%左右。有的地方城管局是市政府直属的一级局，而有的则被划到市容局、市政管理委员会等部门管理，成为了二级单位。
全国政协委员杜黎明在今年两会上公布了自己关于城市管理的调研报告。调研中他发现，城管是在改革开放后各地不断推进城市化进程中出现的。他认为，根据行政处罚法和国务院《关于进一步推行集中行政处罚权执法工作的决定》，从事城管综合执法必须经省级人民政府批准。但是，“我国一些城市的城管机构并未依照上述程序申报批准，这样就没有取得执法主体资格，合法地位就会受到质疑”。
对此，有专家指出，目前在全国范围内存在的城管制服不统一、车辆标示不统一、执法程序不统一、执法范围不统一等诸多不统一问题，以及城管执法人员与流动商贩之间的“猫鼠游戏”，甚至是暴力抗法等极端事件的背后，其根源就是没有具体的、统一的法律依据。
　　地方立法提高城管效能
2001年5月，广西省南宁市通过的《相对集中行政处罚实施办法》，被认为是地方对城管行政处罚权的首次立法。2008年1月，《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》颁布实施，确立了北京市城管执法机关的法律地位、职能范畴和具体管理机制。虽然各地的情况不一，基础不同，但却都无一例外地认识到，注重立法建设，规范行政执法程序，严格依法办事，是巩固相对集中行政处罚权工作成果的基础。
为了进一步规范执法流程、减少矛盾，2008年，北京市城管执法局出台《城管执法协调工作规范》，进一步完善领导协调等8项工作机制，明确查处流动无照经营、强制拆除违法建设等联合执法工作流程，推动城管执法系统执法协调工作的法制化、规范化。北京还通过制定《城管执法机关与公安机关联合执法工作规范》，发挥公安和城管执法机关在城市管理中联合执法的整体效能，有效解决影响城市环境秩序的突出问题，减少暴力抗法的发生率。
通过北京市的专门立法，加上城管部门不断推出的部门规章、管理办法，以及城管队伍自身的努力，群众对北京城管服务满意度趋于稳定。根据2008年有关调查显示，北京市民对城管的总体评价为72.28分，对于城管执法效果的满意度也在提升。
统一立法仍有相当难度
对于各地政府为了确定城管执法地位，规范执法，纷纷推出本地化的规章制度，有关行政法专家表示，这种分散立法是当前各地情况不一、经济社会发展不平衡情况下，规范城管执法的最佳法制路径。虽说统一立法是最后的目标，但目前时机尚不成熟。
“国家目前对城管统一立法困难较大。”北京大学法学院教授姜明安表示，由于城管执法涉及到市容市貌、城市建设、工商、交通、文化等诸多领域，而上述领域本身也有法律规定的相关机构在进行执法，对于把哪些部门的执法权放入到城管执法的范围内，目前各地看法不一，执行情况也不尽相同，因此统一立法存在相当难度。
姜明安举例说，城管目前对违章建筑有监管权，但是在有的地方城管只管临建房或是小房子，大型违章建筑则由规划部门监管，这里面就牵扯到什么是大房子什么是小房子的问题，还牵扯到各地对此问题的标准划分问题。“这只是城管所涉及众多职责中的一小项，类似的情况在涉及工商、交通等方面也普遍存在。”
不过，姜明安在提到立法层面诸多困难的同时，也充分肯定了城管对于革除行政管理中存在的多头执法等弊端发挥的积极作用，“路边的烧烤摊，会有工商、交通、卫生等七八个部门管，交由城管执法就好得多，还可以解决多部门执法中重复执法、重复处罚的问题。”姜明安建议不论在全国性还是地方性的立法中，都应该明确城管的执法范围，明确城管的执法方式，明确城管有无带人调查权、扣留物品或罚款权等事项。
对于城管立法的问题，中国政法大学副校长马怀德教授也有自己的看法。他认为，虽然目前由于涉及行政体制改革等问题，城管立法还受到一些客观条件的限制，但没有法律依据，城管部门终究难以更好地完成工作。如果条件不成熟，可以先制定地方性法规，待条件趋于成熟后，还是应该及早出台全国统一的城管法。
“现在城管的权力大多来源于地方政府的决定，这样的形式，显然与法治精神相悖。”全国政协委员杜黎明称，如果能够认定城管执法是行政执法的一部分，就应该通过立法来明确其法律地位，并对执法权限、职责、执法程序进行规范。在目前法律缺失的情况下，建议建立城管执法听证制度，从听证的适用范围、条件、公开、回避等方面，设计出一套相对固定的专门针对城管执法的听证制度，如果当事人认为城管执法不合法，均可通过听证制度来维护自身的权益，以实现城管阳光执法，同时进一步避免城管执法与相对人产生激烈冲突。(李松 黄洁 徐伟伦）