学习时报：改革审前羁押率太高的局面势在必行

新华网消息 中共中央党校主办的报纸《学习时报》4月20日刊文指出，在我国的司法实践中，审前羁押率太高，既造成看守所人满为患、各种人财物投入过多，又极不利于保障犯罪嫌疑人的人身自由权，与无罪推定原则相悖，因而改革这一局面势在必行。文章如下：
如何降低审前羁押率
□刘仁文
经国务院授权，国务院新闻办公室13日发布《国家人权行动计划(2009-2010年)》。这是我国第一次制定的以人权为主题的国家规划，明确了未来两年中国政府在促进和保护人权方面的工作目标和具体措施。其中，行动计划指出的严防对被羁押者实施刑讯逼供或者体罚、虐待、侮辱等行为的发生，严禁刑讯逼供和非法拘禁行为，引起媒体和舆论的广泛关注。与这个问题相联系的是，在我国的司法实践中，审前羁押率太高，既造成看守所人满为患、各种人财物投入过多，又极不利于保障犯罪嫌疑人的人身自由权，与无罪推定原则相悖，因而改革这一局面势在必行。
首先要更新理念。虽然我国1996年修订后的刑事诉讼法第12条规定：“未经人民法院依法判决，对任何人都不得确定有罪”，但这种“无罪推定”思想尚未真正成为广大公安司法人员的执法理念。具体到强制措施的适用，我们必须明确，犯罪嫌疑人、被告人在等待审判时原则上应当是自由的，羁押只能是非常规措施，羁押的理由只能是不羁押便会导致该人逃避审判、犯新罪伤害更多的人以及有其他妨害诉讼顺利进行的情形。为此，我们要改变目前普遍羁押、长期羁押和超期羁押三大现状：对于普遍羁押，必须采取下文的措施将其改造成为例外羁押。对于长期羁押，要引入国外普遍采纳的“比例性原则”，即羁押措施所行使或达到的强制程度，要与犯罪嫌疑人将来的惩罚相适应，羁押时必须考虑他将来可能适用的刑罚。如果预期的刑罚可能是非监禁刑，就不能采取羁押措施，而只能采取取保候审等替代措施；如果预期刑罚是较短的监禁刑，则不能采取较长的羁押措施。再就是要建立起对审前羁押的定期复查制度，一旦有证据表明没必要继续羁押，就应当改变强制措施。对于超期羁押，要赋予被羁押人的司法控告权，要明确规定超期羁押期间所获证据无效，同时还应考虑将看守所从现行的公安机关管理划归司法行政机关管理，将不依法及时释放被羁押人的责任承担分配给羁押场所。当然，这里的前提条件是合法羁押时间的确定性，如果羁押时间通过种种例外规定成为一笔糊涂账，那么追究超期羁押的责任也就难免成为一句空话。
顺便要说的是，即便对于那些有必要羁押的未决犯，由于他们毕竟还处于等候审判的无罪阶段，因而其羁押期间的各方面条件至少应不低于关押已决犯的监狱，但目前我国看守所的条件普遍低于监狱，成为谈虎色变的一个地方，这是需要予以改进的。
其次，要改造现有的留置、拘留、逮捕等制度，对较长时间的审前羁押实行司法审查。在国外，普遍的做法是警方对犯罪嫌疑人的短暂拘留时间一般不得超过24小时（至多48小时），再要继续羁押就必须由预审法官或治安法官进行审查。即使是短暂拘留，警方也必须给犯罪嫌疑人提供免费的电话供他/她与家人或律师联系，除非有自己的律师在场，否则警方的问话记录不能作为证据来使用。我国的刑事审前程序中，公安机关有权决定一般期限为10日、特殊情况下为14日，而流窜作案、结伙作案、多次作案的犯罪嫌疑人可达到37日的拘留措施，这一时间段太长；此外，我国的《人民警察法》第9条还规定了一般情况下24小时、特殊情况下48小时期限的留置措施，这虽然被定位为一种行政强制措施，但其实与刑事强制措施无异（也是剥夺人身自由），被许多公安机关作为一种拘留的前置措施来使用。这种由公安机关自行决定较长时间的剥夺人身自由的做法，与国际上许多国家要求警方“迅速”地将被逮捕人带到法官面前、由法官来决定是否实行审前羁押的通行做法相悖。至于检察机关审查批准逮捕，我们不妨注意一下，作为检察审查机制发源地的前苏联解体后，俄罗斯在2001年修订后的《俄罗斯联邦刑事诉讼法典》中全面确立了审前程序的司法审查制度，明确将羁押规定为法官的权力范围，未经法院批准的拘捕时间不得超过48小时。这一变化说明通过司法审查来实现侦查监督、保障犯罪嫌疑人的人权成为当代各国的一个趋势。因此，我们不宜继续停留在通过强化检察机关的法律监督来加强侦查监督的思维范式，而应塑造司法审查型的侦查监督模式。
再次，要将取保候审改造成为类似西方国家的保释制度。保释是办案机关根据案情和犯罪嫌疑人自身情况，没有法定情形就应予以释放的制度。它更多地强调了犯罪嫌疑人的权利。而我国的取保候审制度是作为一种强制措施来规定的。因此，取保候审强调更多的是办案的需要，而不是在诉讼进程中以非羁押状态来保护被追究者的人身自由。故需要对现行取保候审制度进行改革，代之以保释制度，并完善相关程序与措施，包括规定保释的条件和列举可以考虑不得保释的情形，确立某些情况下的保证金和保证人“双保险”制度（甚至保证人在必要时也要承担部分保证金的支付），建立保释的申请、司法审查程序，以及救济机制等。就申请以及审查程序而言，可赋予公安机关、检察机关以及法院保释决定权；公安机关、检察机关逮捕犯罪嫌疑人后，可以决定保释；公安机关、检察机关拒绝保释的，应由预审法官来决定是否保释，即由侦控机关和辩护方发表意见，由法官审查并做出决定。这种司法审查机制的建立，不仅仅是形式上的变化，更重要的是意味着指控者没有单方面决定羁押的权力。
最后，要对目前的监视居住制度进行改革。现行刑事诉讼法将监视居住与取保候审放在同一个条文中加以规定、并且适用的条件也相同，这是不科学的，因为前者比后者在限制人身自由方面要严厉许多，特别是实践中监视居住往往成为变相羁押。改革该制度的原则思路是要严格限制其适用范围，即只有在以下两种情形下才可以采取该项强制措施：一是符合保释条件，却无人担保，也没有钱担保；二是因患有严重疾病或者是正在怀孕、哺乳自己婴儿的妇女，不适宜立即逮捕。 当然，在如何进行“监视”问题上，也可引进电子脚镣或手镯这样的技术工具，即通过对被监视居住人佩戴电子监控器，将其活动范围限定在家庭、社区或者医院，一旦其超出活动范围，电子监控器就自动报警。