企业国有资产法：保障国有资产权益的重要法律

——访全国人大常委会法工委副主任安建
《
中华人民共和国企业国有资产法
》已由第十一届全国人大常委会第五次会议审议通过，从2009年5月1日起施行。这是一部在中国特色社会主义法律体系中起支架作用的重要法律。它的公布施行，对于维护国有资产权益，防止国有资产流失，巩固和发展国有经济，推动社会主义市场经济建设，都将发挥重要作用。为了有助于正确理解、全面贯彻实施好这部重要法律，记者就有关问题专访了全国人大常委会法制工作委员会副主任安建同志。
问：在新形势下，为什么要制定一部企业国有资产的专门法律？
答：制定企业国有资产法，是落实坚持社会主义基本经济制度，巩固和发展国有经济的宪法精神的必然要求。在新形势下，制定企业国有资产的专门法律，充分发挥法律的规范和保障作用，把属于全国人民共同财富的数量巨大的企业国有资产运用好、管理好、保护好，把国有资产权益实现好、维护好、发展好，对于坚持社会主义基本经济制度，促进国有经济不断发展壮大，增强国家的经济实力、国防实力和民族凝聚力，不断提高人民生活水平，具有十分重要的意义。
制定企业国有资产法，是坚持改革方向，保证改革顺利进行的迫切需要。改革开放以来，我国国有资产管理体制和国有企业的改革都取得了明显成效。但有些地方、有些国有企业，也出现了将国有资产低价折股、低价出售，甚至无偿分给个人，或者以其他方式和手段侵害国有资产权益的现象，造成国有资产流失，引起人民群众的强烈不满和社会的广泛关注。各方面要求制定保护国有资产的专门法律，以健全制度，堵塞漏洞，切实维护国有资产权益，保障国有资产安全的呼声很高。针对新情况新问题，亟须抓紧制定企业国有资产法。
制定企业国有资产法，是贯彻依法治国基本方略，完善中国特色社会主义法律体系的必然要求。在我们这样一个国有资产占社会总资产很大比重的社会主义国家，实行依法治国，必然要求制定一部有关企业国有资产的专门法律，将实践证明是正确的、成功的有关企业国有资产管理的主要措施和办法制度化、法律化，确立与社会主义市场经济发展要求相适应的企业国有资产管理法律制度。企业国有资产法的出台，是中国特色社会主义法律体系渐趋完善的一个重要标志。
问：本法的适用范围限于企业国有资产，为什么没有制定一部适用于所有国有资产的法律？
答：国有资产的范围很广，大致可分为三类：一是由国家对企业各种形式的出资所形成的企业国有资产或称经营性国有资产；二是由国家机关、国有事业单位等组织使用管理的行政事业性国有资产；三是属于国家所有的土地、矿藏、森林、水流等资源性国有资产。
这三类国有资产在功能和监管方式等方面有很大不同：企业国有资产作为投资性资产，要求通过经营活动取得投资回报、实现保值增值，需要有出资人代表行使出资人权利、维护出资人利益。行政事业性资产作为非投资性资产，由国家机关和事业单位占有使用，要求使用单位按照国家有关规定加强管理，合理使用，避免损失和浪费。资源性国有资产作为国家所有的不动产，应直接适用物权法关于不动产物权的规定以及有关自然资源保护和合理开发利用的法律规定。如果国家以土地使用权或者探矿权、采矿权、海域使用权等自然资源的使用权作价向企业出资，国家对该项出资形成的权益就成为企业国有资产，适用企业国有资产法的规定。如果将上述各类国有资产都纳入一部“大而全”的法律全面调整，立法难度会大大增加，缺乏可行性。从立法的迫切性看，目前对行政事业性国有资产的管理，已有国务院及有关部门制定的相关行政法规、规章和有关规范性文件加以规范；有关国有自然资源的权属及其保护和开发利用等，除物权法外，已有土地管理法、矿产资源法、森林法、水法、海域使用管理法等相关法律调整。而企业国有资产在国有资产中占有很大比重，具有特殊的地位和作用，实践中迫切需要专门立法的问题突出；各方面对国有资产的关注，也主要集中在确保企业国有资产的安全和保值增值上。据此，全国人大常委会确定，将本法的适用范围定为企业国有资产。
这里需要说明的是，企业国有资产法所说的“企业国有资产”，按照企业国有资产法第二条规定，是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益。企业国有资产法通过切实保障国家对企业出资所形成的出资人权益，以保障国有资产安全，防止国有资产流失，这是实现国有资产保值增值、发展壮大国有经济的基础。
问：企业国有资产法的立法精神和立法重点是什么？
答：制定企业国有资产法总的精神是，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，依据宪法，坚持社会主义基本经济制度，维护国有资产权益，发展壮大国有经济，促进社会主义市场经济发展。
在这个总的精神指导下，企业国有资产法以社会普遍关注、迫切需要通过立法解决的维护国有资产权益，保障国有资产安全，防止国有资产流失，促进国有资产保值增值为立法重点，认真总结实践经验，对企业国有资产的一系列重大问题作出了明确规定。企业国有资产法的这些规定，既重点突出、针对性强、切合实际，又与物权法、公司法等法律相互衔接，为建立与社会主义市场经济发展要求相适应的企业国有资产管理体制和制度，提供了法律依据和法律保障。
问：为加强对企业国有资产的保护，维护国有资产权益，防止国有资产流失，企业国有资产法主要作了哪些规定？
答：一是按照中央关于“国家要制定法律、法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责”的国有资产管理体制的要求，总结国有资产监督管理体制改革的实践经验，本法对政府和政府授权履行出资人职责的机构，对国家出资企业履行出资人职责应当遵循的原则，履行职责的权限、程序、责任等作了明确规定。从而将国有资产出资人代表制度法律化、规范化，以确保企业国有资产出资人代表履行职责“不缺位、不越位、不错位”，依法维护国有资产权益。
二是企业的董事长、总经理等企业管理者是企业内部的“当家人”。国家出资企业的管理者是否称职尽责，对维护国有资产权益关系重大。企业国有资产法按照建立健全与现代企业制度相适应的企业管理者选拔任用机制的要求，对任免或建议任免国家出资企业管理者的权限及程序，国家出资企业管理者的任职条件、兼职限制和对企业的忠实、勤勉义务，以及对国家出资企业管理者的考核、奖惩、问责等事项作了明确规定。
三是国家出资企业的合并、分立、改制、增减资本、发行债券、重大投资、为他人提供担保、转让国有资产，以及企业的资产评估、利润分配、申请破产等事项，与出资人权益关系重大，也是发生国有资产流失的主要环节，各方面普遍要求作出有针对性的法律规定，依法加强监管，防止国有资产流失。企业国有资产法以这部分内容为重点，将实践证明是行之有效的、成熟的规定和做法，以法律的形式固定下来，对关系国有资产出资人权益的重大事项作了专章规定。一是对关系出资人权益重大事项的决定权限和决策程序作了明确规定，既注意保障企业依法享有的经营自主权，又注意保证国有资产出资人代表履行职责到位，依法行使出资人权利；二是对企业改制、与关联方交易、国有资产转让、资产评估等应遵守的基本规则，包括企业改制过程中的清产核资、财务审计和职工民主监督，国有资产转让的公开交易方式和最低转让价格的确定，企业国有资产向本企业管理层转让的限制和规范，以及对国家出资企业与关联方交易的限制和规范等，都作了明确规定，防止以“暗箱操作”等手段侵害国有资产出资人权益。这些规定，从法律制度上构建起了保障国有资产安全、防止国有资产流失的屏障。
同时，本法还对加强国有资产监督，包括各级人大常委会依法实施的监督、政府对其授权履行出资人职责的机构依法履职情况的监督、审计机关依法实施审计监督，以及接受社会的监督等作了规定；并对违反本法规定，侵害国有资产权益，造成国有资产损失的法律责任作了明确规定。
问：法律的生命力在于实施。要保证企业国有资产法全面准确贯彻实施，需要注意哪些问题，做好哪些工作？
答：要把这部法律贯彻实施好，应当重点做好以下工作：
一要切实抓好企业国有资产法的学习宣传。尤其是各级领导干部、各级政府履行出资人职责的机构和有关部门的工作人员，以及国家出资企业的管理人员，要带头学习好、领会好企业国有资产法的重大意义、立法精神和主要内容。只有在思想上高度重视和准确理解把握到位，才能保证法律贯彻实施到位。
二要抓紧制定和完善企业国有资产法的配套规定。企业国有资产法确立了企业国有资产管理若干重大问题的基本制度，这些基本制度还需要相应的具体操作规定来加以落实。企业国有资产法出台后，有关方面要依照法律的规定，及时补充制定新的配套规定，修改完善已有的相关规定，使企业国有资产法的各项规定落到实处。
三要把贯彻实施企业国有资产法与继续推进国有资产管理体制和国有企业改革紧密结合起来。要按照党的十七大精神和要求，继续深化国有资产管理体制和制度改革,继续深化国有企业改革；同时，要在改革中严格依照企业国有资产法的规定办事，堵塞漏洞，切实防止极少数人打着改革的旗号，在国有企业的改制、重组和国有资产转让等过程中，采取将国有资产低价折股、低价转让或以其他不法手段化公为私，损公肥私，造成国有资产流失。对损害国有资产权益的违法行为，必须坚决禁止，并依法追究法律责任。
四要把贯彻实施企业国有资产法与继续贯彻实施好物权法、公司法等法律结合起来。公司法重在规范公司的组织形式、公司内部治理结构以及公司与交易相对人的关系；企业国有资产法重在建立规范的企业国有资产出资人制度，确立国家出资企业涉及国有资产权益重大事项的基本操作规范，加强对企业国有资产的保护。企业国有资产法的有关规定与公司法是相互衔接的。要注意把握好贯彻实施企业国有资产法与贯彻实施公司法相关规定的关系，已依照公司法实行公司制组织形式的国家出资企业，既要遵守公司法的规定，完善现代企业制度，又要严格执行企业国有资产法的规定，维护国有资产权益。
建立符合社会主义市场经济发展要求的国有资产管理体制和制度，是一个渐进的过程。要在认真贯彻实施企业国有资产法的同时，不断总结改革发展的实践经验，完善企业国有资产法律制度，为发展壮大国有经济，推进社会主义市场经济建设，提供更加完备的法律保障。
记者：谢谢您接受专访。（杨绍华）
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