杭州网络立法之路：已经历“程序充分”的讨论

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5月1日起，《杭州市计算机信息网络安全保护管理条例》正式施行。
此前，这部杭州市地方性立法项目已由浙江省第十一届人大常委会第十次会议审议通过，决定批准。根据法律规定，省人大常委会要对这部法规的合法性进行审查。

作为电子商务之都，杭州的网络立法备受关注。在全国地市级城市中，杭州第一个启动网络立法，并在经历“程序充分”的立法讨论后，最终通过了这一法规。

首要保护网络和网民安全
今后，无论开设博客还是使用即时通讯软件，在前台可以继续使用网名，但网站在用户注册时，必须验证有效身份证明

浙江省直律协行政专业委员会秘书长麻侃律师，一直在关注这部法规的制订。
他在网上建立了个人实名网站，也在不同的网站注册了实名博客。由于他在网站上讨论的都是自己经办过的案件，或者对某些案件发表看法，属于“公共事务”，因此他不介意自己的身份被公开。

但在即时通讯软件QQ上，麻侃则使用了网名，希望自己不成为“透明人”。在即时通讯中，他和网吧里的小青年一样，也和陌生的网友聊天，有时吹牛，有时恶作剧。
在专业类媒体工作的麻侃夫人则不同，她开设的是亲子博客，与其他妈妈们讨论孩子的教育等问题，则完全隐匿了真实身份。
不过，今后无论开设博客还是使用即时通讯软件，虽然在前台仍可以继续使用网名，但网站在用户注册时，必须验证有效身份证明。
根据《杭州市信息网络安全保护管理条例》，“提供电子公告、网络游戏和其他即时通信服务的，具有用户注册信息和发布信息审核功能，并如实登记向其申请开设上述服务的用户的有效身份证明。”

电子公告服务，是指在互联网上以论坛、聊天室、留言板、博客等交互形式为上网用户提供信息发布条件的行为。
麻侃夫人担心，一旦需要向网站提供自己的有效身份证明，如果碰上无良网站，自己和孩子的隐私有外泄的可能。
不过，对于马云来说这不是个问题。作为商务网站，淘宝网早已实现了实名登记，包括即时通讯软件阿里旺旺，虽然表面上使用了网名，但身后是一个经过身份登记的商业行为主体。阿里旺旺上的讨论记录，也都作为有效的交易记录被网站保存。

可见，实名上网在一些领域已经实现，杭州市的立法只是将这一作法以法规的形式确定下来。
立法来由
任何网民都可以自由开办网站、论坛、博客，网络舆论主体泛化、分散的特点，导致有害信息极易在网上广泛传播

其实早在2005年1月1日，杭州市政府公布施行的政府规章《杭州市计算机信息系统安全保护管理办法》已经正式施行。
这个规章，将杭州市公安局内设机构网监分局作为信息网络安全的主管部门，还增加了其他法规没有规定的内容，如“利用计算机信息网络鼓动公众恶意评论他人或公开发布他人隐私，或者暗示、影射对他人进行人身攻击”等行为的管理。

但随着互联网的高速发展，《办法》已不再能满足网络安全的需要。杭州市政府部门在立法说明中说，任何网民都可以自由开办网站、论坛、博客，网络舆论主体泛化、分散的特点，导致有害信息极易在网上广泛传播。而《办法》在规范上网用户言行方面的规定尚不完善，因此还需要对用户的言行加以规范。

计算机信息网络安全包括两个方面，一为系统安全，即禁止病毒、木马等技术性破坏行为；一为内容安全，即禁止反动言论和造谣、影射侮辱公民、法人和其他组织，以及“擅自利用计算机信息网络收集、使用、提供、买卖他人专有信息”。  　
信息系统安全等级保护制度是近年来国家在信息安全领域推行的一项基本制度，即所有的信息系统均要分等级实行安全保护，并限期向公安机关备案。
但是，咖啡厅、酒店等非经营性互联网上网服务提供单位日益增多，并不在原《办法》的规范之下。因此，《条例》规定了这些机构的备案义务，并针对提供无线接入服务的单位，要求其记录并留存用户的信息以及对应的计算机信息。

此外，原《办法》还存在法律效力较低、设定的法律责任偏轻等问题。因此，有必要在立法中加大处罚力度。“为了更符合实际情况的需要，对某些违法行为设定了较部门规章和省政府规章更严厉的法律责任。”相关部门的负责人表示。

其实，网络安全保护管理并非公安局一家的职能，因此在起草条例草案时，网监、宣传、文化、公安、工商等部门相关的管理部门将全市在计算机信息网络管理中出现的问题都罗列出来，以供立法参考。

法规中的“新意”
对大量存在的“影射”行为必须依法治理，这是杭州网络立法的创新之处
2008年7月17日，《杭州市计算机信息网络安全保护管理条例(草案)》征求意见稿正式发布，并向全社会公开征求立法意见。
起草过程是在杭州市人大常委会牵头下，按规范程序操作的，杭州市公安局网监分局承担了具体工作。
9月26日，杭州市法制办经过审核后，向杭州市政府提交了草案和说明，提请审议。
杭州市法制办法规处处长金志华说，这部法规草案的修改之处比较多。因为立法依据早，而互联网发展非常迅速，上位法又不成熟，因此法规的“新意”也就比较多。
比如一个引起麻侃关注的，是有关“造谣”和“影射”的条文。条例规定，禁止网民“散布谣言”和“鼓动公众恶意评论他人、公开发布他人隐私或者通过暗示、影射等方式对他人进行人身攻击”。

金志华说，目前有些恶搞的东西，比如给个别领导的名字取谐音外号，明眼人一看就知道是谁，“也不是诽谤”，因此明文予以禁止。
散布谣言当然不对，但由于“影射”这种文字形式在中国古已有之，现在网络上也到处都是这种帖子，令人防不胜防。麻侃担心，治理“影射”性的文字有实际上的困难。

也正因为如此，在立法过程中，相关部门认为对大量存在的“影射”行为必须依法治理，这也是杭州网络立法的创新之处。
在提交市政府常务会议审议之前，杭州市法制办又书面征求了杭州市公安局、信息办、国家安全局、保密局、市委机要局等单位的意见，其中合理的反馈意见都已经被采纳。

也有个别要求未能满足。比如杭州市保密局要求赋予其与公安机关、国家安全机关同等的“二十四小时内暂时停机、暂停联网、数据备份”等紧急措施的权力。
杭州市法制办认为，紧急措施是公安机关、国家安全机关在发生重大突发事件，危及国家安全、公共安全及社会稳定的紧急情况下采取的措施，对管理相对人的合法权益影响很大，地方性法规应当谨慎授权。在市保密局认为有必要的情况下，可以要求公安机关、国家安全机关采取相应的紧急措施。

杭州市法制办根据征求意见的情况四易其稿，形成市政府常务会议审议稿，并于10月7日经杭州市政府第35次常务会议讨论原则通过，决定将草案修改后提交杭州市人大常委会审议。

不限制公民对网络信息的使用权和知情权
在最后公布实施的正式文本中，删去了“下载、复制、查阅”三个环节，只禁止“制作、发布、传播”谣言
10月27日，杭州市十一届人大常委会第十一次会议审议了杭州市人民政府提交的条例草案。
会后，人**制委根据常委会的审议意见和内务司法委员会的意见，以及浙江省级相关厅局的座谈会内容，对草案进行了审议和修改，并于12月5日形成了草案修改稿。

12月22日，法制委副主任委员路江通在杭州市十一届人大常委会第十二次会议上作审议报告时说，关于计算机信息系统安全等级备案、计算机信息系统运营、服务单位的营业备案、上网服务提供单位变更事项审核等条文，有委员提出了修改意见。

此外，草案对计算机信息系统运营、使用单位、上网服务营业场所等违反条例的行为设定了法律责任，但省级立法机关认为和上位法抵触，建议修改。
路江通说，杭州市人**制委经过研究，认为草案关于行政处罚的规定过多、有些处罚过重。比如未经信息网络安全审核从事互联网上网服务经营活动的，草案规定罚款5千元"5万元，但最终决定修改为罚款1千元至1.5万元。

另外，对违反条例第二十二条、第二十三条规定，比如发布谣言或者“影射”侮辱个人的网文，对单位可并处以1000元以上15000元以下的罚款，对个人可并处以500元以上5000元以下的罚款。

而在草案中，对单位可以处5千至5万元罚款，对个人处1千至5千元罚款。
2008年12月22日，杭州市人大常委会审议了《杭州市计算机信息网络安全保护管理条例(草案)》。
在最后的审议中，草案中杭州市公安局将行政处罚权授权给网监分局的条款被修改，因此在执法中，具体执法由网监分局进行，但只能以杭州市公安局的名义出具法律文书和进行行政处罚。

此外，杭州市人大常委会对草案进行了一定程度的修改。如谣言和影射部分，初稿提出任何单位或者个人不得利用计算机信息网络“制作、下载、复制、查阅、发布、传播”相关违法内容。

杭州市人大常委会立法咨询委员会认为，这个规定限制了公民个人对网络信息的使用权和知情权，如果连“下载、复制、查阅”的行为都要处置，将不合理地加重公民个人的义务，不符合社会主义法治理念的基本要求。

因此在最后公布实施的正式文本中，删去了“下载、复制、查阅”三个环节，只禁止“制作、发布、传播”谣言。（记者
朱永红）