渤海水污染防治审计：部分地区违法违规用海突出

为了贯彻保护环境的基本国策，加强海洋水污染防治，促进渤海地区经济社会可持续发展，审计署于2008年3月至9月，对环渤海地区2006至2007年水污染防治情况进行了专项审计调查，重点调查了天津、大连、营口、盘锦、锦州、葫芦岛、唐山、秦皇岛、沧州、滨州、东营、潍坊和烟台13个市。审计调查结果如下：
一、渤海水污染防治工作的基本情况
审计调查结果表明，“十五”以来，国务院各部门和13市政府高度重视渤海水污染防治工作，采取多项措施加强渤海环境保护，取得了一定成效。
一是国家有关部门重视污染治理工作的综合协调和指导检查。发展改革委、环境保护部、国家海洋局等有关部门按照国家环境保护工作的总体部署，先后编制和实施了《渤海碧海行动计划》和《渤海环境保护总体规划》，组织对渤海环境治理工作效果进行了中期评估，加大了对渤海水污染防治工作的指导、协调、督促和检查力度。
二是环渤海13市政府积极开展水污染防治工作。组织实施了《渤海碧海行动计划》和海河、辽河流域水污染防治专项规划，落实了水污染物总量削减目标责任，任务分解到重点行业和单位，将目标完成情况纳入了当地经济社会发展综合评价体系。政府和辖区企业投入治理污染资金351.13亿元，其中，建成污水处理厂78个，形成污水处理能力466.8万吨/日。
三是企业节能减排工作取得进展。尤其是一些大型企业，高度重视节能减排工作，加大污染治理投入，取得明显成效。如北京首钢股份有限公司搬迁到唐山市曹妃甸循环经济示范区后，通过提高工业用水循环率、回收钢铁废渣和剩余能源再利用等措施，节约了资源，降低了能耗，减少了污染。中国石油化工集团公司胜利分公司、中国石油天然气集团公司大连和辽河石化分公司等企业，投入6.48亿元引进污染治理先进技术，优化生产工艺，有效地降低了污染物排放量。
调查也发现，部分地方产业结构调整政策没有完全落实到位，环境保护基础设施建设投入不足，工业和生活污染还比较突出，对一些小型企业的污染监控由于成本过高而难以实现，水污染防治资金使用效益不高以及海域使用管理粗放等问题突出。
二、审计调查发现的主要问题
（一）水污染防治措施落实不完全到位。
一是污水处理能力不足。13市“十五”期间计划投入63亿元建设86座污水处理厂，截至2007年底，有14.5亿元没有到位，23座污水处理厂尚未开工建设。“十一五”期间计划建设的146座污水处理厂，有71座未开工建设，仅完成计划投资的21％。2007年，7个市的城市污水处理率低于全国60％的平均水平。与2005年相比，2007年13市城镇生活污水中排放的化学需氧量（COD）增长7％。
二是部分污水垃圾处理不达标。审计调查的51座已运行污水处理厂中，有18座（占35％）处理后的水质和污泥不达标。审计抽查的10座垃圾处理场，有6座将收集的62万吨垃圾（占收集总量的31％）简易填埋或露天堆放。
三是部分重点监控企业超标排放。2007年，13市正常生产的180户国家重点监控废水排放企业中有41户废水超标排放，其中35户属于石油化工、造纸和印染等污染物排放大户。一些县乡企业污染依然十分严重。
四是开发区新增污染控制不力。2007年底，13市的34个经济开发区中，有17个未设立环保机构，有的开发区仅有1至2名兼职人员；有15个开发区未建成污水集中处理设施，2007年有4000万吨污水未经处理直接排放；有358个建设项目（占项目总数的8％）未按要求进行环评，727个已竣工项目（占竣工项目的26％）未进行“三同时”验收。
（二）海域监督管理比较粗放。
一是渤海海域整体开发利用控制计划不完备。目前，我国对渤海海域的用海规模、开发进度等实施规划或计划控制不够，尤其是对一些环境影响比较大的围填海项目的开发利用控制底线还不完备，规模越来越大的围填海活动改变了海岸生态环境，加剧了海洋环境污染，影响了重要渔业资源。
二是一些地方违法违规用海问题突出。2006至2007年，由于渤海沿岸一些地方政府拆分项目审批、海洋部门违规批准和用海单位违法使用等，违法违规用海面积达189平方公里，欠缴海域使用金48.7亿元。
三是有的地方和单位对海洋倾倒废弃物的管理比较薄弱。截至2007年底，渤海16个临时性海洋倾倒区中，有7个已超过使用期限而未按规定封闭。个别地方存在政府干预海洋执法、主管部门违规审批倾倒和单位擅自倾倒等问题。
（三）部分资金征管使用不规范。
一是有的单位排污费、污水处理费征缴问题比较突出。据不完全统计，13市少征排污费和污水处理费5.78亿元，占应征额的15％。其中，主管部门和代收单位违规减免2.95亿元，缴费单位欠缴2.83亿元。
二是部分专项资金未完全按规定用途使用。审计调查发现违规使用资金6.07亿元，占审计调查资金总额76.46亿元的7.9％。由于地方财政对环保部门的经费保障能力不足，污水处理费未按要求纳入财政专户管理，被挪用的5.3亿元主要用于补充环保部门经费和污水处理费代收企业的生产经营。
三是部分资金使用效益不高。审计调查排污费补助的471个企业污染治理项目中，有151个未按期完成。盘锦市将1611万元排污费平均分配到152个项目，每个项目10.6万元，难以形成治理合力。
四是海域使用金制度不完善。由于目前对海域使用金具体用途的规定不十分明确，13市2006至2007年安排使用的3.44亿元海域使用金中，有2.22亿元返还给用海单位，7072万元用于弥补海洋部门经费，只有5194万元用于海域保护和管理。
三、审计调查发现问题的整改情况
审计调查结束后，审计署将有关情况分别通报给了国家有关部门和13市政府。国家有关部门和13市政府高度重视审计调查发现的问题，积极采取措施进行整改，现已取得初步成效。
一是完善相关制度。《渤海环境保护总体规划（2008—2020年）》已于2008年底报经国务院批准。该规划中，进一步明确责任，提出加大工作力度，加快海洋污染防治与生态修复、陆域污染源控制和综合治理、流域水资源和水环境综合管理与整治、环境保护科技支撑和海洋监测五大系统的建设，以及建立陆海统筹的污染防治体系。发展改革委正会同国家海洋局起草关于加强围填海管理的意见，将对围填海等实行严格管理。天津市及时下发文件，出台管理办法，结束了该市主城区污水处理费长达8年未纳入财政专户管理的局面。盘锦市制定了市级环保专项资金使用有关规定，完善了环保专项资金管理使用制度。
二是加强环境执法。国家海洋局开展了全海域倾废管理工作自查，对7个超期使用的临时性海洋倾倒区分别作出了立即封闭、按要求申请转为正式海洋倾倒区等处理决定。该局下属北海分局在渤海海区组织68个海洋执法单位，抽调近600人开展了为期42天的联合执法行动，发现和查处了一批违法违规用海项目，并对2007年度未处理的25起非法填海项目进行督促整改。唐山市加强曹妃甸循环经济示范区环境保护工作，成立了环保机构，编制的用海总体规划已获得国家海洋局批准，规范了项目用海。
三是加快项目建设。天津、大连、营口、沧州、滨州、东营、烟台等市加大投入，加快污水处理厂建设，升级污水处理工艺。营口市针对造纸行业落后、产能淘汰措施落实不到位的问题，将以前年度列入关停范围而未关停的19户造纸企业全部关停。唐山市加大造纸厂污染治理力度，关闭了唐海县国信造纸厂。玉田县投资1400万元建设造纸企业专用输水管道，所有造纸企业都已开工建设污水处理、白水回用和中水回用系统，减少了对双城河的污染。
四是追缴（归还）资金。天津市已追缴海域使用金109 892万元；辽宁省和大连市两级海洋管理部门，已全部追缴因违规发放海域使用证导致欠缴的海域使用金8836万元。天津、锦州、葫芦岛、沧州、秦皇岛、烟台、潍坊等市加大排污费和污水处理费征收和追缴力度，有关单位已补缴和归还挪用资金15 877万元。
四、审计调查建议
（一）国家发展改革、环保、海洋等部门和环渤海各省市政府应按国家规定和国务院要求，进一步高度重视、统筹规划渤海的开发利用和环境保护工作。建立和完善严格的渤海海域保护制度和机制，建立起跨部门、跨地区和跨流域的渤海环境治理协调机制，统筹区域和流域环境治理工作。研究制定有关海域使用金用途的规定，提高资金使用效益。
（二）加大产业结构调整和工业污染治理力度。国家有关部门和地方政府应根据渤海的环境和资源承载能力，制定调整实施环渤海地区产业结构和布局的具体措施。加大对点源尤其是经济开发区新增污染源的控制，加强对重点监控企业监测和河流断面监测。加强环境污染治理设施的运行和监管，确保达标排放。
（三）抓住扩大内需有利时机，加大环渤海地区污水处理设施建设投入力度。国家有关部门和地方政府应大幅度增加已列入“十五”和“十一五”期间污染治理项目的投入，重点是新增污水处理厂建设、污泥处理装置、配套管网建设、技术改造和再生水利用等。
（四）加强排污费、污水处理费征收管理力度。国家有关部门和地方政府应严肃查处违规减免、挤占挪用等违规行为，提高资金使用效益；加强污水处理制度建设和收费改革，多渠道解决污水处理设施运行费用；建立健全财政对环保部门的经费保障机制。（杨钧天）