“小金库”已演变成腐败黑洞

滑向深渊。张浩 画
“小金库”，是指侵占、截留国家和单位收入，未在本单位财务会计部门列收列支，而进行私存私放的各种资金。4月下旬，中央纪委、监察部、财政部、审计署四部门联合印发《关于在党政机关和事业单位开展“小金库”专项治理工作的实施办法》，决定在全国党政机关和事业单位开展“小金库”专项治理行动。　
在近三年来海南省各级检察机关查处的贪污、贿赂、挪用公款等职务犯罪案件中，有20余起案件与“小金库”有着直接联系。从这些案件看，“小金库”的涉案金额少则几十万元，多则上百万元。数额之高，折射出“小金库”的危害之大，“小金库”确已成为腐败的温床。“近年来中央虽三令五申清理、治理，却依然未能阻止‘小金库’的扩张和蔓延，‘小金库’已经在一定程度上慢慢演变成一种必须引起人们高度重视的腐败黑洞。”5月27日，海口市检察院办案检察官刘玫忧心忡忡地对记者说。
1、“小金库”牵出三起典型腐败案
“在我们查办的案件中，海口市城管监察支队第四大队单位受贿案，是一起典型的凭借特权大肆受贿，将乱罚款、赞助款存入‘小金库’私分挥霍的集体腐败案。”海口市检察院检察官刘玫向记者介绍说。　
记者在采访中了解到，从1998年初，海口市城管监察支队第四大队原大队长韩忠指示第四大队办公室原主任陈李以个人名义在银行开设账户，私设“小金库”逃避监管，利用行政执法之便，下属三个执法中队多次非法收受被查处单位和个人的财物，对给予赞助费的被查处单位和个人不论行为是否违法违章，一概放纵不查，所收款项全部存入陈李开设的“小金库”。为了激发执法队员拉赞助款的热情，城管监察支队第四大队内部实行奖励机制，而发放奖金的多少按照城管队员收取赞助款数额进行分配。从“小金库”设立到案发的7年间，“小金库”一共存入184.34万元，除了极少部分用于单位的开支外，大部分都作为奖励、吃喝、补贴或又赞助了其他单位，作为奖励分给个人的就有50.2万余元，以各种名义发补助的有41万余元。最终，该案的4名被告人都被法院作出了有罪判决。　
万宁市检察院检察官陈诗参与查办了多起“小金库”背后的腐败案，他说:“犯罪分子主要是利用‘小金库’进行贪污、私分公款，也有的将单位‘小金库’作为个人‘小金库’，自管自批，贪污挪用。”　
万宁市交通规费征稽所在一年的时间，共收取罚没款126万余元，在原所长赵振勇的授意下，这笔钱存入了单位的“小金库”。之后他便以发放各种补助的名义将其中的109万元私分给该所职工。除此之外，赵振勇在2003年元旦期间，以送礼、请客为由，从“小金库”中支出公款2万元。另外，在赵振勇同意下，该所原会计刘勇龙截留罚没款3.7万元，以个人账户存入“小金库”，用于刘勇龙和赵振勇二人的开支。最终，赵振勇等两名涉案的主要成员，被法院判处有期徒刑。　
海南省工商局经济检查总队利用行政执法的特权，在两年内利用行政执法之便，以罚款或收取赞助款名义，先后非法收取海口日琼商行等67家单位及陈爱民等16人的财物共计25万元，多次非法收受被查处单位和个人财物，所收受的款项都存入“小金库”，用于该单位发放补助、招待费、办公费等支出。法院经审理认定，该总队的行为已构成单位受贿罪。
　　2、私设“小金库”是对权力的监督不力造成的
众所周知，早在几年前国家财政部门曾三令五申要求坚决取消单位“小金库”。然而，一些单位为何反其道而行之，顶风私设“小金库”?“说到底还是对权力的监督不力造成的。”刘玫这样认为。　
办案检察官发现，个别单位热衷于私设“小金库”，设置的初衷是为了单位和部门用钱方便和谋私利，因此诸如请客、送礼、吃喝和私分公款等均可在“小金库”报销，堂而皇之。刘玫告诉记者，海口市检察机关在办理海口市城管监察支队第四大队单位受贿案时发现，该单位主要对海口市建筑市场、城市道路建设工程项目进行监管，对违章行为进行处罚。但该单位负责人韩忠却将处罚权变成了为单位广聚财源的摇钱树。　
刘玫说，近年来，中央三令五申要求坚决清理和查禁私设“小金库”的行为，但一些地方和单位各类“小金库”仍有增无减。设置者绞尽脑汁，玩弄手段，使“小金库”在表面上合理合情，非知情人不易察觉，从单位的账本上更不易查出破绽。由于“小金库”设置的随意性，又缺乏必要的财务监督，资金的来龙去脉除单位负责人和经办人外，别人无从知晓，于是“小金库”在脱离了财政监督的视线后变成了腐败的“小温床”。
　　3、深层次的原因是地方和部门保护主义作祟
“小金库”久禁不绝，再生能力顽强，其深层次的原因是地方和部门保护主义作祟。陈诗分析说，由于“小金库”能化大公为小公，有些单位领导急功近利，从本单位小团体利益出发，将财经法规和纪律抛至脑后，把国家和单位的收入变通后设立“小金库”，以便于自己随意支取。每当有关部门前去查处“小金库”时，都有少数领导出面说情，并想方设法为其掩盖搪塞，使大事化小、小事化了。一些地方除一些私分、贪污“小金库”情节严重者受到法律惩处外，对比较严重甚至严重的问题往往重批评、轻处理，抑或雷声大雨点小，隔靴搔痒。　
万宁市检察院在查处万宁市交通规费征稽所利用“小金库”私分和贪污交通规费、罚没款案时，该所原所长赵振勇交代说，他任所长后就发现所里早有“小金库”，前两任所长都是采取同样的手段截留罚没款给职工发放补助的，如果他任所长不这样做，福利不如以前，职工肯定对他有意见，不利于树立领导个人威信。再说，这种事其他所都有，其他行政执法部门都这样做，上边也是睁一只眼闭一只眼。　
海口市美兰区检察院检察官王浩认为，“小金库”之所以久禁不绝，也与银行监督管理观念淡薄密切相关。他说，随着市场经济的发展，一些人认为《现金管理暂行条例》已经过时，因而放松了管理。加上一些金融机构为了在日趋激烈的竞争中拉客户、抢存款，尽量为单位提供方便，有章不循，违章不究，使一些单位大量使用现金，为开设“小金库”洞开方便之门。同时结算渠道不畅，结算秩序混乱，直接诱发一些党政机关、事业单位滋生“小金库”。
4、调查“小金库”背后的腐败案难度大
王浩说，一般而言，单位设立“小金库”的目的，是为了用钱方便，尤其是对领导来说。由于进钱渠道很多，“小金库”具有很大的隐蔽性。因为来钱容易又很隐蔽，所以这些单位的领导出手都很大方。上行下效，于是出现了“领导一伸手，下属也张口”的现象，这就使得“小金库”腐败必然会由一开始的“一把手”提钱，很快进入到群体性分赃的局面。海口市美兰区检察院查处的海南省工商局经济检查总队单位受贿案，便是私设“小金库”以补助、奖金为借口集体分赃的例证。　
“由于此类案件往往是单位人人都享受过‘小金库’的好处，是利益共同体，因而造成我们在查办案件进行调查取证时，谁都不愿说出真相，极力维护他们小集体的利益，查办起来难度比较大。”王浩说。
5、 检察官提出防治对策
“小金库”的存在，在滋生贪污腐败现象的同时，也使国家资产严重流失，并助长私分公款及送礼、吃喝玩乐等公款消费的腐败之风。为此，检察官建议，要借中央纪委、监察部、财政部、审计署联合开展“小金库”专项治理之机，彻底清理“小金库”，使其不再腐蚀人的思想，滋生腐败行为，危害国家的财务管理和廉政建设。　
刘玫说，要加大对“小金库”专项治理工作的宣传力度，使人们充分认识到“小金库”存在的危害性，认识到“小金库”是滋生腐败的土壤，鼓励群众对“小金库”现象进行举报。“小金库”在公开的账面上反映不出来，属于监管的盲区，很容易引起团伙犯罪和共同犯罪，所以对“小金库”决不能姑息。她认为，“小金库”腐败不仅具有极大的隐秘性，而且具有较强的“防御性”，因此不能只停留在“发现一个、取缔一个”，应该充分发挥人民群众和舆论监督的作用，让“小金库”来个见光死。　
“财政、审计部门要加强职能监督，做到打防并举，以求专项治理‘小金库’取得实效。”陈诗告诉记者，从“小金库”引发的单位受贿案可以看出，财务制度存在的漏洞是“小金库”得以存在的主要原因，“小金库”的存在让犯罪分子有机可乘，他们通过“小金库”在掌管更多现金的同时，又在管理账目或是完全有权自己签字后直接提取或转出资金。因此，他建议完善各项相关财经法律法规制度。对容易出问题的环节，建立相应的防范措施;加强对预算外资金、专项资金、票据的管理，避免个别单位通过未清理的“小金库”转移资金。“此外，最重要的一点，必须严格执行财务管理制度。”陈诗说，纵观那些贪污腐败案例，既看不到主管部门实际有效的管理，也看不到对违规之举的抵制，成套的规章制度在现实面前显得苍白无力。建立严密的财务制度并且严格执行就显得尤为关键，这是严防私设“小金库”的有效措施。　
与此同时，陈诗也提醒有关部门，在专项治理“小金库”工作中，切忌雷声大雨点小，切忌一阵风走过场。对“小金库”这种难查难禁的现象，单靠一两次专项治理是难以刹住的，必须限期查封，对拒不执行者，严查严办。　
对“小金库”牵出的职务犯罪线索，检察机关要加大查处力度，从法律和制度上巩固专项治理的成果。这是刘玫和陈诗的共识。他们建议，在专项治理“小金库”的工作中，对屡禁不止、运用“小金库”肆意挥霍国家钱财的个人和单位，要严肃处理。　
办案检察官认为，以集体名义私分“小金库”的钱，实质上是在变相贪污、私分国有资产，是不折不扣的犯罪行为，给国家造成了经济损失，腐蚀了广大干部职工。在法律上应当对其性质加以确定，不能让集体私分公款的责任者逃脱法律的制裁。同时，主管部门应加强对各单位业务人员的思想教育和法律政策教育，建立健全监督制约机制，使集体私分公款行为不能得逞。