滥用“一票否决”是有意规避依法行政

变异了的“一票否决”
“一票否决制”这个原为联合国安理会常任理事国表决时所采用的决策表决制度，近些年被我国各级党政机关和一些企事业单位广泛采用。无论是在执行政策、选拔干部等重大问题上，还是在日常对具体工作管理的过程中，“一票否决”在很多地方和部门越来越成为考核与评估的重要标尺乃至惟一标尺，而且列入“一票否决”考核的指标也越来越泛化，比如“安全生产一票否决”、“社会综合治理一票否决”、“计划生育一票否决”、“环境保护一票否决”、“节能减排一票否决”、“社会扶贫一票否决”、“信访工作一票否决”、“招商引资一票否决”，等等。
“一票否决”凸显两面性
从决策学和管理学的角度说，“一票否决”是群体决策时的一种表决计票方式，即某人的否决票会导致备选决策方案不能通过，实行“一票否决”的方式本质上是实行全体一致的决策方式。广西社科院经济研究所所长周毅等专家认为，在我国地方政府绩效考核过程中实行的“一票否决”是针对地方政府绩效考核内容中某些指标的，即政府绩效中的某些指标没有达到合格要求时，政府的整体绩效也就被认为没有达到合格的标准。客观地说，各地实行的“一票否决”是一种目标管理责任制，是为了强调某项工作的重要性，强化对其管理的力度，即提高考核指标体系中相应指标的权重，使之在对考核对象的评定过程中具有决定性的作用。这种围绕中心、保证重点的“一票否决”指标的设置，突出政府在特定时期的中心工作，对于全局工作的开展具有积极意义。
然而，“一票否决”在实施和执行过程中也存在某些局限性，甚至产生一些比较明显的副作用。比如，上级对下级实施多项指标“一票否决”，实际上淡化和弱化了真正的中心工作，地方政府为了“政绩”，为了不被追究，只能穷于应付。江苏一些在基层做过县长的领导干部坦言，“一票否决”过多过滥，不利于调动积极性，助长不求无功但求无过、无过就是功的心理和消极作风。记者在调查中发现，“一票否决”还使一些政府部门自身权力膨胀，一旦某项工作被列入“一票否决”，就意味着相关职能部门多了一项可以“兴师问罪”的权力，更有甚者成为某些部门和个人谋取私利的工具。
有些“一票否决”违背了“功过分明”的常理，很多“一票否决”成为官员互相倾轧的工具，甚至成为某些官员表演“一言堂”，实施人治的舞台。很多地方在“一票否决”具体操作中往往重视“硬指标”，轻视“软指标”,靠行政手段强行取得的“达标”效果，随时可能回潮反弹，不具长效性。
不可忽视滥用“一票否决”的副作用
目前“一票否决”制的最大问题是考核指标过多和滥用，对政府职能的有效实现产生了一些不利影响。广西社科院经济研究所所长周毅、江苏省委党校教授王世谊等专家分析认为有以下三个“副作用”：
首先,“一票否决”过多使地方政府或下级单位不堪重负。每个“一票否决”绩效考核指标对于下级地方政府而言都是非常重要的，因为与这些指标对应的工作的好坏关系到地方政府或下级单位政绩的好坏，关系到地方官员的奖惩与升迁罢黜。此外，每设立一个“一票否决”绩效考核指标后，上级政府都会进行多次检查与督促，地方政府或下级单位也要进行相应的接待，疲于应付。
其次，“一票否决”过多会促使地方政府或下级单位弄虚作假。“一票否决”绩效考核指标是上级政府对地方政府工作的刚性要求。面对一项无法回避的工作，理性的地方政府或下级单位会认真地在努力工作与弄虚作假之间进行成本与收益的权衡。当与“一票否决”绩效考核指标对应的工作量和工作难度很大，成本过高而且工作条件有限时，地方政府或下级单位就会弄虚作假。
再次,“一票否决”过多还会导致地方政府的工作中心不突出，工作职能扭曲。地方政府的行为是有成本的，在我国，其成本来自于上级政府的拨款或者本级政府的税收收入。所以，地方政府官员在完成上级规定的某一目标、特别是与“一票否决”考核指标相对应的目标时，就会不计成本地投入。当上级政府的“一票否决”考核指标越多、越滥时，地方政府的工作可能会偏离中心越远，就会扭曲地方政府应有的工作重点。
滥用“一票否决”是有意规避依法行政
广西桂通律师事务所律师李峰、江苏圣典律师事务所主任贾政和等一些法律界人士从法律的角度解读“一票否决”的异化问题。他们认为，“一票否决”制度折射出的是对行政不作为的无奈，不应成为先进制度加以推广，其潜台词是：现有法律或制度框架不能解决问题，只能靠赋予更高层级机构审核相关部门业务时享有“一票否决”权，以此起到震慑作用。其实从根本上应提高的是对法律的执行力度，明明相关政府部门有法不依、执法不严，却不能用法律的手段加以处理，反而退缩到行政层面用行政机关的“一票否决”制度来解决，这在一定程度上是对依法行政的规避。
无论是计划生育，还是安全生产，又或者是减轻农民负担等等诸如此类的问题，都应由相应的法律体系进行规范和管理，正因为这些法律规范得不到有效执行或者根本就不执行，再加上背后的腐败或地方利益支撑，因此，“一票否决”制的行政指令在效力和震慑力上自然就大过了对法律法规的执行，这也是各级部门乐于采取或被迫采用“一票否决”来推进和监督下级工作顺利进行的为数不多的手段，其实这是法治环境未得到充分改善的体现。
　　“一票否决”亟待上规矩
要解决“一票否决”绩效考核指标过多过滥、某些指标权重过大等问题，需要对“一票否决”制有正确的认识，并建立起科学的绩效考核体制，制定科学合理的行政目标和考核指标，完善考核体系和操作细则，严肃纪律、加强监督，避免“一票否决”制偏离它本来的目的和轨道，陷入适得其反的管理悖论。
广西壮族自治区原财政厅厅长刘铭达说，“一票否决”制被引入我国的政治经济和社会生活中后，对某些重大决策的实施的确起到了很好的促进作用。当前，“一票否决”已存在被滥用的倾向，对此要引起高度重视。行政部门哪些事可用“一票否决”，必须作出统一规范；哪个部门有权“一票否决” ，必须经过审批程序；被作为否决的事项的标准，应有明确的内涵，并具有排他性；“一票否决”的事项，多数情况下，应给予当事人申诉期限，“一票否决”不能变成一个人表态的否决权。
如何规范“一票否决”的运用，有关人士给出了以下建议：
第一，避免“一票否决”随意滥用或将其简单化。必须强调“一票否决”制仅仅是强化某种工作力度的一种手段，不是要把它当作解决问题的万能良药。“一票否决”虽然有积极的作用和正面的意义，但不是所有的问题都能“通吃”。在许多地方和单位运用“一票否决”进行管理的工作中，有不少与党纪国法相关，如党风廉政建设、重大事故处理等；有些是属于政策方面的，如计划生育、环保、信访工作等。对这两个方面工作的评价，有关纪律、法规、政策都有明确说法，违反了相关政策、法规，都会受到相应处理。
第二，加强制度建设，建立健全科学的地方政府绩效考核体系。绩效考核对于约束地方政府行为，实现政府目标，促进地方发展具有重要意义。只有科学合理划分上下级政府的责权利，确立地方政府各项工作的权重，建立健全科学的绩效考核体系，才能使上级政府对下级政府有效地进行绩效考核，才能使下级政府在绩效考核指标体系内的行为有效地实现上级政府的目的，而不是过多地依靠“一票否决”的手段进行管理。
第三，加强法治建设，规范各级政府的行为。要依法限制上级政府不合理设置绩效考核指标的随意性，“一票否决”考核指标的设置必须具有法律和政策依据。下级政府则要提高政策执行的严肃性，保证上级政府的政策得到有效贯彻，使上级政府不需过多依靠“一票否决”绩效考核指标。
第四，提高上级政府的管理能力。上级政府的管理能力在相当大的程度上决定了对下级政府的管理方式。当上级政府的能力较低时，会更多地借助于直接的、强制性的管理方式。目前，由于一些地方政府的管理能力不高，对下级部门过多过滥地采用“一票否决”的管理方式，这种行政命令式的管理方式，并不符合科学、合理、效率的原则。因此，提高政府管理能力，创新政府管理模式，是破解“一票否决”异化现象的重要前提。 （王勉　郭奔胜）