我国首次采用“包裹立法”的背后

拟一个决定中解决五十九部法律的修改问题
正在北京举行的十一届全国人大常委会第九次会议，今天下午分组审议了全国人大常委会关于废止部分法律的决定草案，关于修改部分法律的决定草案。
这两个法律案，集中体现了一年多来我国立法机关进行法律清理工作的阶段性成果。其中关于修改部分法律的决定草案，是我国立法机关首次使用“包裹立法”这种立法形式。
定义:一次性对多部法律“打包”修改
“包裹立法”是指为了达到一个整体的立法目的，立法机关在一个法律性文件中对散布在多部法律内的有关规定，一次性地作出“打包”修改。
以往，按照我国的传统立法审议程序，立法机关审议的对象都是单独一部法律案。
“由于现代社会生活的错综复杂与法律规范的日益严密，一部法律的制定或修改往往导致与之相关的其他法律也必须加以修改。”全国人大代表、四川省西昌学院法学教授王明雯今天接受本报记者采访时介绍，如果采用传统方式，必须对相关法律分别进行修改，这样就不能在一次立法中一并解决与之相关的所有立法问题。

正是为了避免这种僵硬的审议方式，德国等国家逐步发展出“包裹立法”的立法技术，使立法者在制定新法或修改旧法时，一并对所涉及的其他法律进行修改。
据介绍，德国是使用“包裹立法”最多的国家。1896年颁布的德国民法施行法就属典型的“包裹立法”模式，共修正了17部与民法抵触的法律，废止了一部法律。
目前，“包裹立法”模式在德国、奥地利、瑞士等大陆法系国家使用非常普遍。英国、美国、我国香港特别行政区在立法中也经常采用类似的方式。
优势:提高立法效率促进法律协调
在我国过去的立法中，包括进行法律清理时，并没有采用过“包裹立法”这种形式。
1987年，全国人大常委会曾进行过一次法律清理。当时对新中国成立至1978年年底这段时间制定的法律、法令进行了一次全面的清理。
当年11月，全国人大常委会法制工作委员会向六届全国人大常委会第二十三次会议提出的清理情况和意见的报告提出，1979年底前颁布的134件法律中，已经失效的有111件，继续有效或者继续有效正在研究修改的有23件。建议对已失去法律效力的111件法律，除已由新法规定废止的11件以外，对其余的100件，由全国人大常委会明确这些法律已经不再适用，同时明确过去根据这些法律对有关问题作出的处理仍然是有效的。在本次会议上，常委会通过决定批准了这个报告。

“当时由于立法法还没有制定，法律清理的程序并不很规范。”王明雯评价，而从去年开始的新一轮法律清理活动，采用的立法形式与上一次不同，完全是按照立法法的规定采取制定、修改法律的程序，是一个完完整整的立法行为。

这次是由委员长会议向常委会会议提出两个法律案，经过常委会会议审议后，决定是否通过。
立法机关考虑到这次法律清理要解决的问题，涉及59部法律和141个条文，如果逐件提出修改的法律案，就应当有59个。这肯定会影响立法效率。
为此，立法机关采取了一揽子“打包”的形式，在一个法律决定中拟解决59部法律的修改问题。这正是典型的“包裹立法”形式。
“‘包裹立法’的优点首先在于提高了立法效率。”王明雯说，其次，这种形式有利于促进法律体系内部的协调和统一。“包裹立法”是根据同一立法目的将相关法律条文一并加以修改。采用这种方式有利于立法机关统筹考虑新的立法会导致原有法律哪些条文必须加以修改。每次立法都相当于对有关法律作出一次清理，从而有利于法律体系内部的协调统一。

王明雯同时指出，“包裹立法”在带来好处的同时，也对法律的起草工作提出了很高的要求。“包裹立法”的准备工作必须非常仔细，要将所有涉及的法律条文进行整理，立法过程也必须十分审慎，以免发生挂一漏万的情形。

展望：将来会更多地采用“包裹立法”
回顾新中国的立法史，我国曾进行过这方面的立法尝试，但都不是真正意义上的“包裹立法”。
2004年，按照行政许可法的要求，全国人大常委会曾经对公路法、公司法、证券法等9部法律的相关条款集中作了修改。当时提出的议案是“打包”的议案，一个议案提出修改9部法律。但是最后通过的是9个关于修改法律的决定，发布了9个主席令。“包裹立法”的形式应当是一个决定和一个主席令。因此，当时还没有真正采用“包裹立法”的形式。

全国人大常委会是在修改地方组织法时，也曾经采取类似形式。在修改地方组织法的同时，在法律案的最后写了两条：人民法院组织法和人民检察院组织法根据本决定，对某某条进行修改。但是当时没有对这两部法律的相关条款直接作出修改，因此，也不是真正意义上的“包裹立法”。

“我国将来在社会主义法律体系形成以后，大量的不是制定新的法律，而是修改现行的法律，可能会出现许多修改法律的时候要涉及与其他法律的衔接问题。”王明雯说，今后在修改一部法律的时候，如果涉及到其他相关法律问题时，就可以像这次法律清理一样，采取“包裹立法”的形式一并修改。因此，将来这种立法形式可能会更多地被我国立法机关采用。
（陈丽平）
背景资料
国际上“包裹立法”运用最为广泛的领域
一是预算立法。在德国等国家，预算案是以法律案的方式提出的。由于预算法案涉及公务员薪俸、社会福利给付、公共费率等多项法律，因此在该预算法案中将涉及的法律一并修正，待预算年度开始后，可以通过新的法律保证预算的有效实行。奥地利1996年通过的预算结构调适法一并修正了98部相关法律。在美国，“包裹立法”也大都使用在预算案方面，称为“公交车式立法”。

二是经济立法。由于经济法律必须及时适应经济、贸易和国民收入等情形的变化而作出调整，因此经济法律的修改也常常采用“包裹立法”的形式。德国1996年通过的税法修正法案，共修正了38部法律。

三是涉及国际条约的立法。在国家按照所加入的国际组织或者缔结的国际条约的规则对国内相关法律作出修改的情况下，也可以采用“包裹立法”的方式。瑞士在1994年为加入世贸组织而通过的《瑞士法》一并修正了16部法律。