直面中国法律体系中的“硬伤” 20多年首次清理

6月22日，十一届全国人大常委会第九次会议在北京人民大会堂开幕。吴邦国委员长主持会议。       这是受委员长会议的委托，全国人大常委会法制工作委员会主任李适时就开展法律清理工作的必要性与经过以及法律清理工作的目标任务、工作方针和处理意见等向会议作说明。       新华社记者 黄敬文 摄

直面中国法律体系中的“硬伤”
——聚焦最高国家立法机关全面清理现行法律
　
新华网北京６月２３日电（记者邹声文、张宗堂、周婷玉）废止《公安派出所组织条例》等８件法律，对民法通则等５９件法律的１４１个条文作出修改……６月２２日，全国人大常委会委员长会议提请常委会会议审议的两份有关对现行法律进行清理的议案，引起无数人的关注。

　
为何要对我国现行法律进行全面清理？清理的重点是什么？法律废止和修改有何区别？带着一个个公众关心的问题，记者采访了最高国家立法机关的相关人士。
　 ２０多年首次清理法律
确保中国法律体系形成
　  
法律清理是立法工作的重要组成部分。新中国成立后，全国人大常委会先后于１９５４年和１９７９年两次作过具有法律清理性质的决议。１９８７年，全国人大常委会对新中国成立以来至１９７８年底制定的１３４件法律进行了一次全面清理，宣布已经失效的有１１１件，继续有效或者继续有效正在研究修改的有２３件。

　 法律层次之外，国务院也先后１１次对法规、规章和其他规范性文件进行清理，其中全面清理５次、专项清理６次；改革开放以来的占了１０次。
　 改革开放３０年，我国立法进程不断加快。截至去年３月，我国有效的法律有２２９件，行政法规近６００件，地方性法规７０００多件。
　
“目前，中国特色社会主义法律体系已经基本形成，国家经济、政治、文化、社会生活的各个方面基本做到有法可依。”全国人大常委会法工委主任李适时说，“中国特色社会主义法律体系与我国社会主义初级阶段的基本国情、改革发展的进程相适应，总体上是科学的、统一的、和谐的。”

　但李适时也坦承，随着经济社会发展和改革的不断深化，有些法律规定已明显不适应经济社会发展特别是社会主义市场经济的需要。

　比如，我国现行民法通则在有关条款中就规定：“民事活动不得破坏国家的经济计划”，“经济合同违反国家指令性计划的无效”。李适时表示，上述规定与现行法律中关于民事行为的规定不相符合，与市场经济的要求也明显不适应。

　部分法律之间还存在明显不一致、不衔接的问题，还有一些法律规定操作性不强，也需要通过清理，提出解决办法，确保法律的实施。

　“对现行法律进行一次集中清理，找出法律规定中存在的与经济社会发展明显不适应、不协调的突出问题，区分情况分类分步骤加以解决，将更好地发挥法律在国家经济、政治、文化和社会生活中的规范、引导和保障作用。”李适时说。
　
现行２００多件全面清理　重点解决法律“硬伤”
　
２００８年，全国人大常委会把开展法律清理工作列入２００８年工作要点和立法工作计划。当年４月，全国人大常委会委员长吴邦国指出，围绕确保到２０１０年形成中国特色社会主义法律体系这一目标和任务，一方面要抓紧制定在法律体系中起支架作用的法律，另一方面要着手清理现行法律。

　随后，全国人**律委员会和常委会法制工作委员会成立了法律清理工作小组；同年７月，常委会办公厅提出了法律清理工作的实施方案。

　按照确定的清理范围和分工，全国人大各专门委员会、常委会有关工作机构和办事机构、国务院法制办等有关部门对各自职责范围涉及的法律进行梳理，对２００多件法律提出了１９７２条清理意见和建议。经过广泛听取意见、反复研究论证，法律清理工作小组提出了废止和修改部分法律以及作其他处理的一揽子清理意见。


　李适时介绍，这次法律清理工作，坚持以宪法为依据，法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触；坚持法制统一，按照中国特色社会主义法律体系统一性、科学性的要求，法律之间不能相互矛盾，相关法律之间应当相互协调和衔接，下位法不能与上位法相抵触；坚持从实际出发，有多少问题就找多少问题，对查找出的问题，根据不同情况分别提出处理意见。


　“这次法律清理工作把清理重点放在改革开放早期制定的与经济社会发展明显不适应的法律规定，以及法律之间明显不一致、不协调的突出问题上，主要解决法律中的‘硬伤’。”李适时说，“对明显不适应现实要求、已基本不适用的法律予以废止；对有些法律中明显不适应社会主义市场经济和经济社会发展要求的规定，要进行修改；对法律之间前后不一致、不衔接，适用立法法后法优于前法、特别规定优于一般规定等法律适用规则仍难以解决适用问题的规定进行修改。”

　 全国人大常委会委员长会议最后提交的议案提出，根据法律清理情况，需要废止和修改的法律共６７件，其中建议废止的８件，建议修改的５９件、１４１条。
　三种法律属明显“过时”　８件现行法律应废止
　
根据委员长会议提请审议的全国人大常委会关于废止部分法律的决定草案，《公安派出所组织条例》等８件法律将要被废止。据常委会法制工作委员会研究室主任郑淑娜分析，这些要废止的法律分三种情况。

　 第一种情况是新中国成立初期制定的法律，目前已经明显不适应经济社会发展的要求。这样的法律有４件，都是２０世纪５０年代制定的。
　
自《公安派出所组织条例》于１９５４年通过以来，公安派出所的设置、职能、组织与各方面的情况都发生了重大变化。２００６年，国务院已经颁布《公安机关组织管理条例》，对设置公安派出所作了明确规定。

　１９５４年制定的《城市街道办事处组织条例》也明显不适应当前需要，街道办事处的设置和工作也可以适用地方组织法的有关规定。
　 像这样因明显“过时”应该废止的法律，还有１９５５年出台的《华侨申请使用国有的荒山荒地条例》以及１９５７年出台的《华侨捐资兴办学校办法》。
　“第二种情况是改革开放初期，为经济体制改革一些专门事项而进行的立法，在这个事项完成后，现在已与实际不适应，我们建议废止。”郑淑娜说。
　
１９８４年通过的全国人大常委会关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定就属于这种情况。这一授权决定主要是解决经济体制改革初期国营企业利改税和改革工商税制的问题，国务院在决定通过当日就发布了产品税、增值税等６个税收条例草案试行。

　
１９８５年，全国人大授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行规定或者条例。这一授权已经覆盖了１９８４年的授权决定。依据这一授权，国务院制定了一系列税收暂行条例。１９９３年，国务院在发布增值税等几个税收暂行条例时，废止了１９８４年发布的６个税收条例草案。

　 第三种情况是旧法律已经被新法律代替，旧法律应当废止。属于这种情况的有３件。
　“１９９７年对刑法进行全面修订后，全国人大宣布废止一系列有关刑罚的补充规定，但是关于惩治偷税、抗税犯罪的补充规定和关于严惩组织、运送他人偷越国（边）境犯罪的补充规定这两件没有宣布废止，因为它们规定的行政处罚内容还是有效的。”郑淑娜说，“后来，相关内容已经纳入了２００１年修订的税收征收管理法和２００５年制定的治安管理处罚法，两件补充规定也就应该废止了。”

　
废止《全国人大常委会关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》也属于这种情形。郑淑娜介绍说：“１９９３年，全国人大常委会通过了这一规定。２００６年，全国人大常委会制定监督法后，这个规定的大部分内容已被监督法取代，有的规定又与监督法的规定不尽一致、与人大监督工作实践不相适应。所以，这次清理一并把这个规定废止了。”

删除部分条款、做好相互衔接　５９件法律需修改
　
除拟废止８件法律外，更多的是对一些法律的相关条款进行修改。根据全国人大常委会正在审议的关于修改部分法律的决定草案，拟修改５９件法律、１４１个条文、９５项。
　参与法律清理工作的专家分析，这次修改也可以分为两种情况。
　第一种修改，是对明显不适应社会主义市场经济和经济社会发展要求，实际已经不适用的法律规定，加以删除。
　
郑淑娜说，这种处理方式和前面的废止是不一样的。废止是一部法律整个废除；删除法律规定是在法律整体适用的前提下，删除法律中某些不适用的规定。比如：
　 ——１９８６年通过的民法通则中有关计划经济和指令性计划的规定，全民所有制工业企业法有关指令性计划的规定，应当加以删除。

　——现行教育法有关教育费附加和集资办学的规定，随着２００６年义务教育法修订规定全面实施免费的义务教育、义务教育经费全部纳入财政保障范围而“过时”，也应当删除。

　
——现行防洪法规定应安排一定比例的农村义务工和劳动积累工用于防洪工程的建设、维护，但随着农村税费改革的推进，农村义务工和劳动积累工已被取消，法律中的相应条款也就删除……

　 第二种修改，是解决法律规定之间明显不对应、不衔接的问题。郑淑娜介绍说，法律清理工作将此分作五类：

　——依据宪法修正案有关征收、征用规定，对有关法律进行修改。２００４年宪法修正案区分了征收、征用两种不同情形。法律清理发现，全国人大常委会只对土地管理法的规定作出了相应规定，还有１６件法律和法律解释涉及到这个问题，需要进行修改，其中有９件需要把征用改为征收和征用，有７件法律需要把征用改为征收。

　
专家表示，这个修改不只是技术上的修改，因为征收和征用最本质的区别就是所有权的变化。“如果法律明确规定所有权发生了变动，法律就改为征收；其他情形则全部改为征收和征用两种情况。”郑淑娜说。


　——解决有些法律引用原刑法条文、导致与现行刑法不衔接的问题。专家介绍说，１９９７年刑法进行了全面修改，变化非常大，导致之前制定的２５件法律中引用刑法的条文与现行刑法不衔接。比如：有些法律引用的刑法条文序号在新刑法中有变化、条文内容有调整，有的法律引用的投机倒把罪、流氓罪等刑法罪名罪状被取消，有的法律引用的有关惩治犯罪的决定已被废止。针对这种法律上的“硬伤”，解决现行法律与刑法的衔接问题，需要对２５件法律进行３７项修改。

　
——解决有些法律引用原治安管理处罚条例、导致与现行治安管理处罚法不衔接的问题。２００５年全国人大常委会制定了治安管理处罚法，同时废止了原治安管理处罚条例。但此前制定的３２件法律引用了治安管理处罚条例，导致法律不对应的问题。为此，需要对这３２件法律的相关条款进行修改。

　——兵役法和气象法有关规定引用了其他法律名称，被引用的法律名称发生了变化，出现了不对应的问题，也需要对相关条款作出修改。
　 ——人民警察警衔条例、仲裁法引用其他法律的具体条文，被引用法律修改后，条文序号发生变化，也需解决条文序号对不上的问题。
　督促配套法规制定　增强法律规定操作性
　
有些现行法律规定操作性不强，影响了法律的实施。比如，有的法律明确规定了应当制定配套法规，但至今没有制定；有的法律虽然没有明确规定应当制定配套法规，但如不制定，法律实施将会存在一定困难。清理发现，我国共有２２件法律需要尽快制定配套法规。

　
有些法律有关行政处罚的规定特别是罚款的规定比较原则，导致在实践中难以操作。比如，有３７件法律对违法行为只原则规定了罚款，未规定罚款的数额和幅度。目前，国务院通过制定实施条例对罚款数额和幅度作出规定的有１７件，国务院部门通过制定规章作出规定的２件，但还有１８件法律有关罚款的规定没有配套规定。

　
李适时建议有关方面抓紧研究制定相关配套法规，或通过今后修改法律加以解决。对需要尽快制定法律配套法规的问题，由全国人大常委会办公厅致函国务院办公厅和其他有关部门，督促其尽快研究制定。

　
清理中，有关方面还提出了一些需要对法律内容进行统筹修改完善的问题。李适时介绍说，目前已列入本届立法规划或今年立法工作计划的有２５件，建议在立法规划和立法计划实施中重点关注，统筹研究修改相关法律。

　
“有些是２０世纪８０年代或９０年代初制定的法律，已明显不适应改革开放和经济社会发展需要，而目前又尚未列入立法规划的有５件。”李适时说，“建议有关部门抓紧研究，提出意见，待条件成熟时可纳入年度立法工作计划，适时予以修改。”

三类法律修改有难度　“搁置”以待进一步研究

　清理中发现，有些法律规定已不适应要求，但目前修改或者废止的时机、条件尚不成熟，认识尚不一致。据李适时介绍，户口登记条例、中外合资经营企业法、外资企业法、中外合作经营企业法、环境保护法等５件法律都属于这种情况。


　２０世纪７０年代末、８０年代初，全国人大常委会批准了一批国务院的有关规定。目前，这些规定的大多数内容已与当前经济社会发展的实际情况不相适应，有的已被新的法律法规替代，有的还与其他法律不一致。《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》《关于授权国务院对职工退休退职办法进行部分修改和补充的规定》《国务院关于职工探亲待遇的规定》以及《广东省经济特区条例》等５件就属于这种情形。

　“如果现在提出废止，可能会在社会上引发争论；若作出修改，各方面的认识还不一致，有关部门短期内也难以提出修改意见。”李适时说。
　
此外，由于行政管理体制改革，导致法律规定的主管部门的称谓发生了变化。国境卫生检疫法、进出口商品检验法、进出境动植物检疫法、职业病防治法和矿山安全法等５件法律就属于这种情况。

　 国务院法制办为此提出，考虑到有关管理体制问题情况比较复杂，不修改不影响上述法律的实施，这类问题可暂不作修改。
　 针对上述三种情形，目前的处理方式可以概括为“暂时搁置”。李适时建议“根据经济社会的发展和改革开放的深化进一步研究”。

首次采用“包裹立法”　不断创新立法形式
　 本次法律清理后，委员长会议提请常委会审议的关于废止部分法律的决定草案和关于修改部分法律的决定草案，需要废止和清理的法律有６７件。对于需要
修改的法律，这次采取了“打包”处理的方式。“这次采取的立法形式是有创新的。”郑淑娜强调。
　１９８７年的那次清理，最后采取的形式是由全国人大常委会法工委给常委会提交一个关于法律清理的报告，常委会批准了这个报告，从而将１１１件法律废止。“这次不一样，完全是按照立法程序来走的，是一个完完全全的立法行为。”郑淑娜说，“这次，先由委员长会议向常委会提出两个法律案，经过人大常委会会议审议后，再决定是否通过。”


　据郑淑娜介绍，这次清理要解决的问题，涉及的法律和条文比较多。如果逐件提出修改的法律案，最后的法律案将多达５９件，势必会影响立法的效率。“我们采取了一揽子打包的形式，通过一个法律决定解决５９件法律的修改问题。这在立法学上叫‘包裹立法’，算是我国立法工作的一个创新。”

　
郑淑娜表示，这应该是我国第一次采取“包裹立法”的形式。２００５年，按照行政许可法的要求，人大常委会曾对９件法律的行政许可问题作出修改，当时提出的议案是打包的议案，即一个议案提出对９件法律进行修改，但是最后通过的是关于分别修改９件法律的９个决定，也发布了９个主席令，并未完全采用“包裹立法”的形式。


　实际上，“包裹立法”形式在国外经常使用。郑淑娜介绍说，奥地利曾在一个法律案中修改了９８件法律。“在大陆法系国家，这是一个常用的方法，有利于提高立法效率、促进法律体系内部的协调统一。”

　
“在中国特色社会主义法律体系形成以后，大量的立法工作不是制定新的法律，而是修改法律，修改法律时就要涉及与其他法律的衔接问题。”郑淑娜说，将来人大常委会可能会更多地采用“包裹立法”形式。比如在修改法律时，如果涉及与其他多件相关法律的衔接，就将建议以“打包”方式一并修改。

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