“和谐城管”的实现路径何在？

提起城管，人们的脑海中立刻会浮出一幅“猫鼠游戏”的画面：一群身穿制服的城管队员突然出现在闹市街头，小商小贩闻风而逃，奔逃不及的则遭到处罚，“看客”云集，场面难堪；更有甚者，城管和小商贩之间屡屡发生暴力冲突，酿成刑事案件，似乎“城管”这个词就代表着社会不和谐、行政暴力。在互联网上，对“城管”更是一边倒的负面评价。但是，与其说城管队员的素质差，不如说我们的城市管理体制不成熟。由于城市管理体制跟不上城市的发展，我国的城管执法实际上处于“领导不满意、部门不支持、群众不配合”的尴尬境地，城管部门同样有自己的无奈。面对构建社会主义和谐社会的要求，近年来城管部门从口号到行动都开始提倡建设“和谐城管”。
城管之困：功能无统一定位，管理无对接上级
作为具有中国特色的城市管理机构，城管负担了城市管理中最琐碎、最复杂、最难办的部分，因而成了矛盾集中体现的部门。同时，由于成立只有十几年时间，城管队伍的建设与管理仍在探索之中，还存在着法律法规配套不完善、人员素质不高等问题。
广西南宁市城管局法规处干部李彤说，城管执法面对的多是谋生技能弱的社会困难群体，很多人靠摆摊经营来维持生计。但城管人员必须按照法规来管理城市，城管执法牵涉到直接的利益冲突，这是城管工作的难处所在。
“我们内部戏称城管是‘三骂’干部，在家被老婆骂，在单位被领导骂，执法时被群众骂，但是这些工作我们还必须去做。”南宁市城管局党委办公室主任覃革新说。
覃革新介绍，从城管名称的不断改动就可以看出城管体制的尴尬。1984年南宁市成立“五讲四美三热爱”办公室，同年9月在该办公室下组建城管大队；1985年，“五讲四美三热爱”办公室更名为南宁市精神文明委员会；1988年7月，城管大队改归市政管办；1993年7月，城管大队更名为城市建设管理稽查支队；1996年4月，更名为城市综合管理办公室，并成为政府职能部门；1997年，城管办更名为市容管理局，实际上是一个班子，4块牌子：城管办＋市容管理局＋城市建设管理稽查总队＋创建国家卫生城市领导小组办公室；2001年12月更名为市政管理局；2007年9月更名为城市管理局至今。
相关专家指出，目前，我国还没有国家层面上与地方城管部门对接的机构。由于城管这一机构与职能缺乏更高层次的统一定位，城管往往成了包罗万象、无所不能的部门，城市中的各种执法难点统统划归城管执行，所有社会矛盾全部集中在城管身上，结果独木难支，城管屡屡受到指责和质疑。
　　城管之难：权力相对集中带来矛盾相对集中
上世纪90年代，随着改革步入深水区，大批农民工、城市下岗人员进入街头流动商贩行列，占道经营、污染环境等问题逐渐突出。此外，工商、建设、规划、环境、卫生等部门都成立了自己的行政执法队伍，进行单独的行政执法活动。在这种条块分割的管理体制之下，其弊端逐渐显现，表现为行政执法机构多、“多头执法”、“突击执法”等现象严重。
为应对“多头执法”、“执法不力”难题，1996年3月颁布的行政处罚法第16条规定：国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。于是运用相对集中行政处罚权成为许多地方城管执法的一个重要尝试。覃革新解释，相对集中行政处罚权就是将规划、市政、园林、环保、公安等部门的权力相对集中给某一个部门进行执法。
据统计，截至2008年，我国实行相对集中城管行政处罚权的城市已达1076个，包括县级市804个；自2001年5月广西南宁首次根据立法法制定《南宁市相对集中行政处罚实施办法》以来，在全国拥有地方立法权的80个地方政府中，已有38个为城管执法专门立法，占47.5%。
南宁市城市管理综合行政执法支队工作人员姜常军介绍，2001年5月17日，南宁市正式启动相对集中行政处罚权试点工作。实施城市管理综合执法工作后，扭转了过去政出多门、职权交叉、互相扯皮，有利争着干、无利推责任的局面。同时还理顺了市、区两级执法队伍之间的职责，解决了队伍分级管理存在的政令不畅问题。
但是相对集中行政处罚权也给城管带来新问题。广西壮族自治区党校教师盘世贵说，随着行政处罚权交由城管部门统一行使，城市管理中诸多“包袱问题”也一并转移到了城管部门。而且随着经济社会形势的不断变化，各种各样的新问题、难问题也不断集中到城管部门，导致城管日常工作难度越来越大。
　　“公众城管”：“和谐城管”需要新思维
最近在青岛召开的“和谐城管”论坛上，有专家表示，面对构建和谐社会要求，城管执法需要注入新思维，要把困难群体的生存权、发展权作为城市管理的第一要素，多些“大禹治水”的管理举措，不要一味地堵，而是更多地去疏。
广西民族大学副教授黄祖宾认为，马路摊点不一定都要取缔，在不影响道路、不影响群众生活的情况下，可以允许一些便民摊点的存在。目前，南宁市良庆区正筹备让前进社区把过去脏乱的夜市一条街改成成衣一条街，每天限时经营，这个由“堵”变“疏”的尝试对管理部门和市民都有利。
南宁市近年来一直在探索通过公众参与的方式，提高市民的“公众城管”意识。今年3月19日，100名普通市民走进南宁市民族广场，体验“当一日城管”的生活。当天还启动了2009年“城管工作进万家”活动，通过公众参与城管的方式构建和谐城市管理环境。
南宁市副市长周家斌说，中国现代城市建设的速度高于公众对城市管理认知的速度，让市民参与城市管理，是一个缓解管理者与被管理者矛盾，构建和谐城管环境的有效尝试。
除培养市民的“公众城管”意识外，相关专家表示，应按照大部门制改革要求，在全国构建统一、规范、合理、高效的城管执法体制机构，还应该继续完善相对集中行政处罚权，尽快制订或修订有关城市管理的法律、行政法规。覃革新认为，城管工作要获得突破，首先要建立一个相对分权的体制，减少各行政部门“既吹哨又踢球”的现象；其次要建立处理突发事件和化解危机的工作机制。在当前城市管理行政执法中，如何杜绝暴力执法，迅速平息事态、化解矛盾，实现和谐城管是城管执法的工作重点。（王军伟 樊宇）