中央“预公开”带动地方 三大效果正在显现

“预公开”保障科学决策
凡是重大决策都应事先让民众知道，搞还是不搞、怎么搞都要让民众参与讨论
文/《瞭望》新闻周刊记者 杨金志陈冀程义峰秦亚洲
近年来，中央国家机关以及广州、上海等地在一些重**规、重大决策出台前，通过信息“预公开”制度听取群众意见，取得了较好效果。接受《瞭望》新闻周刊采访的专家认为，政府不仅要做到决策后的信息公开透明，还应在决策过程中推行信息“预公开”制度，从而实现决策科学民主、预防减少腐败、风险预警的三重目的。
中央“预公开”带了好头
最近一年来，全国人大、国务院等中央国家机关在食品安全法、新医改方案的制订过程中，及时公布法律、方案的草案，广泛听取各界群众、专家学者和各级政府的意见建议，认真做了多次修改，取得了良好效果，在“预公开”方面带了好头。
以备受关注的食品安全法为例，2008年4月20日，全国人大常委会办公厅向社会全文公布食品安全法草案，广泛征求各方面意见和建议。这是新一届全国人大常委会向社会全文公布、广泛征求意见的第一部法律草案。
草案公布后仅一个月，全国人大就收到各方面意见11327件。意见参与面较广，基本上全国各省、自治区、直辖市都有人发表意见，国家机关、专家学者、广大消费者都是积极的参与者，各类食品企业、食品行业从业人员以及农业、卫生、食品安全领域的专家学者所提意见约占意见总数的33%。他们的很多意见都被吸收进修改方案，包括明确对食品安全的具体监管部门、明确监管部门在食品召回制度中的职责、加强农村食品安全监管等。
特别值得一提的是，2008年10月，针对“三鹿奶粉事件”中备受争议的免检制度，草案增加规定，食品安全监督管理部门对食品不得实施免检。“这一点，起到了增强群众信心、稳定社会情绪的重要作用”，受访专家这样评价。
2009年2月28日，经过四审的食品安全法草案，在十一届全国人大常委会第七次会议上表决，获得高票通过。“正式法律条文中的国务院设立食品安全委员会、进一步加强对保健食品的监管、加强对食品广告的管理等重要内容，都是在四次审议修改过程中逐步完善的”，相关专家告诉本刊记者。
与此类似，2008年10月，《关于深化医药卫生体制改革的意见（征求意见稿）》向社会公开征求意见，引起社会各界的广泛关注。根据国家发改委网站消息，在一个月的征求意见活动中，各界通过网络、传真、信件等方式发表反馈意见35260条。
老百姓的法让老百姓辩论
上海、广州等地近年来在地方法规起草的过程中，及时公布法规草案，以听证会等方式吸引市民参与，也取得了良好效果。
2008年9月，上海市政府法制办举行《上海市旅游业管理办法（草案）》立法听证会。围绕住宿结算时间的条款，持“国际惯例”论的旅馆业界代表与持“霸王条款”论的消费者代表激烈交锋。后来形成的草案修改稿，大量吸收了消费者代表的意见，如旅客与旅馆可协商结算办法、鼓励旅馆延长结算点、帮助寄放行李等。
上海市政府法制办主任刘华说，听证会的观点碰撞和交锋比较充分，达到了立法听证的目的。今后，上海市政府规章只要涉及社会经济发展重大问题或社会普遍关注的，不同利益群体有明显利益冲突的，对规章内容有较大争议的，需要设立临时性行政许可、行政收费的问题，都必须进行立法听证。
再如，广州市2007年在制订《养犬管理条例》的过程中，政府通过网上发布公告方式，共收集信函意见和建议3700多条，网络意见264条；通过召开职能部门座谈会、公众代表座谈会和专家论证会，共收集整理意见113条。在草案审查阶段，共收集汇总全市70余家单位意见100余条以及网络意见22条。经过公众的热情参与，最为市民关注、反映最为强烈的养犬登记费，从1997年《广州市养犬管理规定》的1万元骤降到700元，获得市民一致好评。
到目前为止，广州市已有《城市管理综合执法条例》《房屋安全管理条例》等十几个地方性法规、市政府规章的起草制定，都引入了公众参与程序。
三大效果正在显现
受访专家认为，政府信息“预公开”主要起到了三个方面的效果：一是，完善了公众参与、专家咨询、集体决定相结合的行政决策机制，促进政府科学决策、民主决策、依法决策；二是，有利于防止部门利益法制化，防止权力运行“暗箱操作”，使权力得到有效监督；三是，从源头上控制了社会风险，防止自行“为民做主”、违背民意的做法引发社会不稳定因素。
这三大效果正在显现。例如，广州市将规划调整的权力赋予规划委员会，有效地促进了城市合理规划，预防了规划腐败。
2006年，广州市规划局建立了由100多人组成的规划委员会会员库，其中专家和公众代表占半数以上。规委会负责审议全市控制性详细规划以上层次的规划方案和规划调整。规委会每次开会的时间、地点和相关地块信息，都会事先在网站、媒体刊登，开会的委员则在专家库、市民库中随机抽选。审议结果由委员投票决定，赞成票超过2/3的议题才能通过。规委会开会时邀请人大代表、政协委员、党代表、义务监督员、记者等现场旁听，媒体可以进行报道。
成立两年多来，规委会创造了很多“经典案例”。2008年8月，规委会否决“广州信息港二期”一栋高楼的规划草案，理由是容积率太高，容易导致交通严重拥堵。为此，设计方降低了楼房容积率，并计划打通一条断头路。但是，修改方案在当年10月再度被规委会否决，理由是开路可能导致砍伐古树名木。“虽然这一商务楼建设计划吸引了联想、百度等一批金牌企业，但规委会还是不为所动”，广州市规划局城市设计和勘测信息管理处处长林隽告诉本刊记者。
林隽分析说，近年来重庆、海口等地出现“规划腐败窝案”，规划干部“暗箱操作”为开发商增加楼盘容积率，其根源就在于决策过程不够公开透明。“规委会的出现帮了我们很大的忙，过去上面打招呼的人很多，现在我们就用‘规委会说了算’理直气壮地挡回去。”
《广州市政府信息公开规定》是全国最早的信息公开地方性法规。规定起草者、中山大学教授刘恒说，他在规定中设置了“预公开制度”，当时就引起了国内外学者的广泛关注。“主要目的是增强政府决策民主性，防止随意决策损害纳税人的利益。凡是重大决策必须事先让民众知道，搞还是不搞、怎么搞都要让民众参与讨论”，刘恒说。
上海政法学院教授汤啸天认为，政府信息“预公开”制度是政府信息公开制度的深化和延续。“单一的政府信息公开，只是把政府决定好的事情告诉群众，而没有让群众参与到决策过程中，相对还是单向、消极的”，在他看来，近年来，常有不适当的政府决策、重大事项以“马后炮”的形式公开，易导致群众不满，而政府信息的“预公开”制度则是双向、积极的，它让群众参与到政府决策的过程中去，能够摒除决策中不合理的因素。□