“官本位”在作怪 基层“红头文件”打架苦了群众

早在2005年2月，河南某市工商局的8名执法人员与该市卫生防疫站的数名执法人员在一家副食店门口厮打起来。当地警方调查后发现，两家单位的执法人员之所以当街群殴，原来是争辩该由谁查处一箱有质量问题嫌疑的奶粉。
而在此前的2004年，湖南益阳发生严重的毒奶粉事件，事后有人追问：为什么8家政府部门居然管不好一杯奶？这件事就是一起典型的行政冲突演化为行政懈怠、相互推诿的例子。而河南的当街群殴事件，恰好又是一次争抢冲突直接爆发的事例。
辽宁省从今年10月15日起正式施行《辽宁省规章规范性文件定期清理规定》，今后包括“红头文件”在内的政府规范性文件过期就要作废。当地人大机关、政府法制部门的人士均表示，这一制度出台的背景是多方面的，其中以往经常发生大大小小的行政冲突，是一个不容忽视的因素。
辽宁省社会科学院研究员侯小丰认为，行政冲突频发、矛盾过激甚至会演变成当街群殴，均提出了一个共同的问题：对类似的行政冲突或“红头文件”撞车事件，必须采取有效的措施来加以预防，否则，公共行政管理机构不仅无法造福百姓，在许多时候还会演化为闹剧，损害群众利益。如果任由这一现象滋生蔓延，容易形成“小圈子政府”或“小圈子部门”，有百害而无一利。“从客观原因分析，制定法律法规、‘红头文件’要和政府部门的权益相协调，二者之间不应形成真空带，要有严格的界限。之所以出现‘红头文件’打架的现象，就在于二者之间出现了交叉，权限划界模糊。”侯小丰因此建议，立法要细化，要具有可操作性，尤其要对政府的职能作出明确的规定。她就此提醒，在立法上，避免两点，首先是与行政权之间的格格不入、出现真空，其次就是行政权力交叉、权限不分。
侯小丰还说，“红头文件”打架，主观上也有原因，那就是“官本位”作怪。“作为政府部门，本应在履行行政职能时，从国家利益和人民利益出发，协调各种矛盾。不过在实践中，一些部门却为了本部门或个人、小圈子利益，政令不统一、‘红头文件’打架，最终苦了群众。”她一针见血地指出，这说明，在部分官员的心中，存在着严重的官本位思想，根本没有执政为民的意识，只想着权力给自己所在的部门或官员本身能带来什么好处。同时，也说明了党中央一再强调的“执政为民”、“关注民生、以人为本”等理念，在一些地方没有很好地执行。
曾在法院、政府等多个系统工作的辽宁同格律师事务所执行合伙人陈宝龙，对“政出多门”有着切身体会。在他的眼中，“政出多门”不仅仅表现在政府部门，就是公检法等机关之间，虽权责已非常明晰了，也存在着类似现象。
他向记者讲述了一起刚刚经历过的案件。今年十一前，华东某市的公安民警来到辽宁某市，对陈宝龙的一位委托人以涉嫌经济犯罪准备拘捕。陈宝龙告诉记者，其实这起案件辽宁方面的当事人已在华东该市被起诉，当地法院已经受理，在这种情况下案件已经属于明显的经济纠纷，而按照公安部的要求，公安机关是不应该介入经济纠纷的。
“当时，辽宁方面警方不同意带走人，但对方民警却称法院已经撤案，不过当电话打到该市法院询问时，当地法院称没有撤案。”陈宝龙无奈地说，这种情况在自己的职业生涯中不止一次遇到过。
陈宝龙认为，“红头文件”打架现象，暴露了行政体制在新形势下的不适症，长久以来，在行政治理上的“条块分割”状态，是形成当前局面的重要因素之一，最终导致部门利益和全局利益的冲突，而“条块分割”很难得到缓解，背后是“官本位”思想的根深蒂固。长期以来，“红头文件”满天飞，多、乱、杂，有的公然违反国家法律规定，有的相互之间发生冲突、“打架”，有的“发而不废”、“废改随意”，甚至有“暂行规定”“暂行”了几十年……这既影响了“红头文件”本身的权威性，也削弱了政府的公信力。
专业人士认为，“红头文件”打架现象，最终损害的往往是普通群众的利益，也就是说，普通群众要为这种不正常的现象“埋单”。
陈宝龙指出，其实“红头文件”是公权力的象征，公权力是群众所信赖的，而其经常打架并引发了行政冲突，从当前看，至少会产生两个方面的危害。一是伤害了民心，损害了党和政府的形象，二是由于“执法不一”，使老百姓失去了信心，而一旦老百姓对法律、法治失去信任，就极容易以身试“法”，最终造成社会的不稳定。
权威人士建议，面对行政冲突，我们更应该思考背后的制度性缺陷，过去讲“法治”就是要用法律的手段管理，通过更多的立法，更多的政府执法来实现社会的公共管理。为此，不仅把部门的行政权力通过立法的形式逐步法制化，而且，从工商、税务、土地到林业、医疗、烟草，乃至环卫、水利，都办起了行政执法队。结果是各个部门“依法行政”，往往会在执行的过程中发生冲突。其造成的结果，要么是对于罚不了款而又查处难度大的事件没人管，相互推诿；要么是面对有利益，能借执法捞到部门实惠的事大家争着干、抢着干。
辽宁开宇律师事务所律师孙洪文表示，公民有了对“红头文件”的审查“动议权”，是政府走向法治与政治文明的具体体现。他认为，以前在立法或制定“红头文件”时，往往是主管部门和专家的意见起主导作用，其实群众也是利益相关者，他们同样有提出意见的动力和资格，尤其是在“红头文件”施行之后。
为防止行政冲突演化成暴力局面，以及带来一系列的负面因素，有关专家建议：
首先要从行政立法上全面清理。对各政府执法机构的职能进行缜密细致的分析，明确职责权限，不仅要通过法律进行行政授权，更要通过法律进行行政“限权”，搭建好部门权限间的“篱笆墙”。
其次要建立司法裁决机制。通过司法裁决来最终解决具体行政执法部门之间的权限争端，不仅官可告民，民可告官，而且，官不可以告官的禁区必须打破。 (范春生)