聚焦反渎职侵权困局:为何贪官一年查4万庸官只9千?

一条河流的污染，一个药品的滥批，往往导致大批群众健康、生活甚至生命遭殃。检察机关查办案件的实践表明,这背后与国家机关相关工作人员的决策失误，监管不力，不作为或者乱作为有着千丝万缕的关联。
2009年，全国检察机关立案侦查渎职侵权犯罪案件6811件、9053人。
与人人痛恨的“贪官”相比，破坏力巨大的“枉法庸官”该如何惩处？
　　1
渎职侵权之害
“破坏力巨大，往往使国家和群众蒙受巨大损失”
2007年8月13日，湖南省凤凰县在建的凤大公路堤溪沱江大桥发生垮塌事故，64人死亡、22人受伤，直接经济损失3974万元。
2008年9月8日，山西省襄汾县新塔矿业公司发生一起特大尾矿库溃坝事故，造成277人死亡，33人受伤。
2009年11月21日，黑龙江龙煤集团鹤岗分公司新兴煤矿发生特别重大瓦斯爆炸事故，造成108人死亡……
一起起触目惊心的事故背后，无一例外地隐藏着相关部门责任人的渎职侵权行为。
2008年5月至7月，云南省高原湖泊阳宗海出现严重砷污染，沿湖2万多群众饮用水源严重污染。该地农业、工业、渔业、景观功能部分丧失。这起特大水污染事件中，渎职侵权者达7人。
经查，云南澄江锦业工贸公司新建8万吨磷酸一铵生产线项目属违规审批。阳宗海管理处原处长杨雪梅涉嫌滥用职权罪，被检察机关立案侦查。更令人气愤的是，其后任处长陈良运、副处长高茂林均长期纵容该企业违法排污，2人因涉嫌玩忽职守罪，被检察机关立案侦查。此外，检察机关发现，云南玉溪市澄江县环保局前后两任局长许绍武、马德芳，执法监管大队原大队长李树岗、污染防治科原科长马红芬，在任职期间，均对该企业堆放工业废渣、排放工业废水等违法行为降低处罚标准，最终酿成阳宗海特大污染，4人均以涉嫌环境监管失职罪被提起公诉。
最高人民检察院常务副检察长张耕认为，渎职侵权犯罪往往由于相关领导未科学执政、依法执政、民主执政，导致决策失误、监管不力，不作为或者乱作为，这类犯罪往往破坏力巨大，使公共财产、国家和群众利益蒙受重大损失。从这个角度说，渎职侵权犯罪危害远高于单纯的贪污受贿犯罪。
据最高人民检察院统计，2005年以来，检察机关立案侦查的渎职侵权犯罪案件，共造成20490人死亡，2692人重伤，直接经济损失452亿元，社会危害严重。
最高人民检察院渎职侵权检察厅厅长李文生说：“渎职侵权犯罪是国家机关工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，以及利用职权实施的侵犯公民人身权利、民主权利的犯罪，涉及43个罪名。渎职侵权犯罪不仅造成公共财产、国家和人民利益损失，而且危害人民生命安全，像放纵制假售假、放纵虚开发票骗贷等渎职侵权行为，直接扭曲市场经济秩序，破坏市场正当竞争，危害巨大。”最高人民检察院统计数字表明，2005年至今年6月，我国共立案侦查渎职侵权犯罪案件31202件38754人，其中，重大案件8387件，查处县处级以上国家机关工作人员1396人，厅局级47人，省部级5人。
10月28日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议召开，最高人民检察院检察长曹建明做了《关于加强渎职侵权检察工作促进依法行政和公正司法情况的报告》。报告明确提出，“坚持把渎职侵权检察工作放在党和国家工作大局中谋划和推进。”“紧紧抓住影响改革发展稳定的突出问题和人民群众普遍关注的热点问题，有针对性地集中查办严重渎职犯罪。”
2008年以来，受国际金融危机的影响，我国经济运行困难急剧增加。对此，最高检制定了《关于充分发挥检察职能服务经济平稳较快发展的意见》，加大了对渎职犯罪的专项查办：
——集中查办破坏市场经济秩序渎职犯罪。一些负有市场监管职责的行政管理和行政执法人员严重失职渎职，是造成制假售假、偷税漏税等经济犯罪频发的重要原因。从2005年8月至2006年底，检察机关共立案侦查国家机关工作人员不作为或乱作为，严重扰乱市场秩序、侵犯市场主体利益的渎职犯罪案件5841件。
——查办危害能源资源和生态环境渎职犯罪。最高人民检察院直接派员督办云南阳宗海特大水污染事件、新疆维吾尔自治区巴楚县2.4万亩国家重点公益林被毁事件等重特大渎职犯罪案件。从2008年4月起，检察机关共立案侦查破坏土地、森林、矿产等能源资源和生态环境的渎职犯罪案件4599件。
——查办涉农职务犯罪。从2008年5月起，各级检察机关主动走访，调研“三农”政策落实，以支农惠农资金管理、农村土地征用、基础设施建设以及土地和林权制度改革等领域为重点，立案侦查侵害农民合法权益、危害农业生产发展的渎职侵权案件3327件。
此外，针对一些地方重大安全生产事故频发，经济损失严重、人员伤亡重大的情况，最高检会同国务院有关部门制定了《关于加强行政机关与检察机关在重大责任事故调查处理中的联系和配合的暂行规定》。
在加大了反渎职力度的同时，反渎职机制也在不断革新。最高人民检察院副厅级检察官杨书文说：“近年来，建立的检察机关同步介入事故调查的工作机制，这为侦查渎职侵权案件争取到宝贵时间。”目前，各级检察机关已依法介入7982起重大责任事故的调查，立案侦查玩忽职守、纵容违法违规生产等涉嫌渎职犯罪的国家机关工作人员3923人。
2010年，各级检察机关将把渎职侵权查办重点放在危害政府投资安全、扰乱市场经济秩序和人民群众反映强烈的教育医疗、环境保护、安全生产、食品药品安全、企业改制、征地拆迁等领域。
3
从发现到查处说情不断
“反贪污贿赂犯罪一年查处4万，反渎职犯罪一年查处不到1万人”
最高人民检察院渎职侵权检察厅副厅长宋寒松深有感触地说：“反渎职侵权案件的查处比贪污贿赂案件难度大，渎职行为与执行职责搅在一起，界限难把握，说情的人很多。概括起来就是：发现难、立案难、取证难、处理难。”
杨书文说，反贪污贿赂一年查处4万人，而反渎职侵权一年只能查处不到1万，并非渎职犯罪数量少，而是遭遇的阻力大。“只要不谋私利、不揣腰包，就不应以犯罪论处。”持这种观念的领导干部大有人在。杨文书说，这导致从发现渎职到查办渎职，检察机关一路阻力重重，地方和部门领导法外说情、偏袒庇护的情况不断线。
有关专家指出，渎职侵权犯罪线索难掌握、难发现。是因为职务运行过程中的犯罪，不便于群众监督，只有参与的工作人员知道，这其中就包括获取利益的共同受益者。所以，在办案检察官中一直流传着“反渎职靠读报、反贪污靠举报”的口头禅。
“查办一起渎职侵权犯罪会在发案单位引起轩然大波。”李文生说，有的地方党政领导甚至错误地把滥用职权违法决策当作有开拓精神，把玩忽职守不作为当作处世成熟老练，对检察机关立案侦查追究渎职罪不理解、不支持，有的公然以组织名义干预，有的发案单位及上级主管部门领导以“关心爱护干部”、“维护本单位形象”为名，以犯罪嫌疑人、被告人“一贯表现良好”、“政绩突出”、“有业务特长”为由，以单位或者单位领导名义上下做工作。
2007年，深圳市“2·11”特大火灾事故发生后，当地个别领导曾以“保护干部”为由不同意检察机关追究有关人员的刑事责任。在广东省检察院的督办下，当地检察院对深圳市龙岗区某消防中队防火分队长黄武云以“涉嫌玩忽职守罪”立案。起诉后，法院却以其玩忽职守行为对火灾的作用间接、轻微、偶然，做出免予刑事处罚判决。经检察机关提出抗诉，二审法院认定其玩忽职守犯罪情节特别严重，不具有法定减轻处罚情节，改判三年有期徒刑。
据了解，作为启动侦查的基础条件，渎职侵权的责任认定需相关主管部门对下级部门相关责任人的行为性质以及后果做出鉴定。鉴定是分析相关责任人是属于滥用职权，还是玩忽职守的重要依据。对此，杨书文介绍：“有些主管部门对应当组织的技术鉴定，不组织；对应当出具的证据和鉴定结论，不出具；有的甚至把责任事故鉴定成自然事故和不可抗力，导致有的案件立不了、查不透、诉不出、判不上，严重影响着检察机关侦查和法院审判。”刑的5390名，合计占到85.4%。
河南省一位在基层工作多年的检察官无奈地表示，检察机关费尽周折公诉的渎职嫌疑人最终被判免刑、缓刑的情况比比皆是。
曹建明检察长在第十一届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议上所作的报告中提出，渎职侵权犯罪案件轻刑化问题突出，难以起到惩治和警示的作用。
有关专家指出，造成渎职侵权犯罪案件轻刑化的原因，一是有相当数量的国家机关工作人员认为，渎职犯罪只是工作中的过失，犯罪嫌疑人没有为个人谋取私利，主观恶性不大。有些检察、审判人员担心引起被告人和被告单位上访，被迫妥协，以免刑、缓刑结案，导致“当严不严”、“罚不当罪”。
二是相关立法不完善，虽然涉及渎职犯罪的罪名多达43个，几乎涵盖所有领域的渎职行为，但刑法关于渎职犯罪构成要件和量刑标准的规定均不够明确，导致司法实践中执法不统一、认识不一致的现象屡屡出现；一些危害严重的渎职犯罪法定刑偏低，刑事诉讼法赋予检察机关的侦查手段不足，也影响了对有些案件的及时有效查处和惩治。
还有的专家指出：目前各级党校均设置了廉正课，但内容缺少针对性，正面引导多，廉正重要性讲的多，典型警示性的培训讲的少。通过近年的“五五普法”，“现在领导干部讲话时，法律讲的头头是道，但工作落实中科学执政、依法执政、民主执政意识以及决策失误的担责意识还没有在心里生根。”
-延伸阅读
渎职罪概念
渎职罪是指国家机关工作人员利用职务上的便利或者徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守，妨害国家机关的正常活动，损害公众对国家机关工作人员职务活动客观公正性的信赖，致使国家与人民利益遭受重大损失的行为。渎职罪构成要件如下： 客观方面表现为利用职务上的便利或者徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守，致使国家和人民利益遭受重大损失的行为。客体是国家机关的正常管理活动。主体是国家机关工作人员，即在国家各级立法机关、各级行政机关、各级司法机关、各级军事机关中从事公务的人员，不包括在国有公司、企业中从事公务的人员。主观方面大多数出于故意，少数出于过失，故意与过失的具体内容因具体犯罪不同而不同。(记者 宋伟)