官员问责:从“风暴”走向常态 1年7036名官员被问责

7036，这是今年1月8日中央纪委副书记李玉赋向外界通报党风廉政建设和反腐败工作情况时透露的一个数字。2009年，全国各地区各部门严格执行党政领导干部问责有关规定，对7036名领导干部进行了问责。
在过去的一年里，从中央到各地问责办法的纷纷出台，到一批批官员被问责下马，在国家行政学院法学部副主任杨小军教授看来，这表明，党和国家在廉政建设以及公务员作风建设上，由突发事件引发的问责“风暴”逐步走向制度化、规范化和法制化，人的因素在降低，制度的因素在明显增强。“从实践效果来看，法制化的规则更加理性，可以迫使各级干部反躬自省，自觉提升责任意识和执政水平，问责制已成为常悬在官员头上的‘利剑’。”杨小军说。
　　各级问责办法纷纷出台
此前，2008年，行政问责在全国各地频频发力，以襄汾溃坝事故和三鹿问题奶粉事件为标志，无论从辞官免官涉及的部门看，还是从被撤职的官员的“官阶”看，“风暴”之强劲前所未有。与此同时，对于行政问责制度建设的呼声也愈高，这一点在2009年从中央到地方都得到了推进。
2009年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，这一文件对问责情形、方式、对象、程序等问题均作出了规定，成为加强反腐倡廉法规制度建设、完善领导干部行为规范的重要举措。
在此前后，许多地方政府已经先后开始了问责制度的探索和建设。
在广州，经过半年多的调研和反复讨论，《广州市党政领导干部问责暂行办法》于去年4月1日正式实施，从不接受舆论监督等7个方面对党政领导干部不履行或不正确履行职责应予问责的情况进行规定。
此外，根据各地的问责办法，在南京，“党政一体问责”首次立规，6种结果将被入档；在石家庄，公职人员38种行为将被问责。在行政问责制已实施两年的云南，已经有2942名干部被问责，其中包括22名厅级干部，行政问责制的实施范围从行政机关向学校、医院等基层单位延伸。省政府秘书长丁绍祥说，行政问责制使全省干部作风有了明显转变。
考问官员民生意识
官员问责，问的是什么？
在国家行政学院开设了一门“党政干部问责制”课程的杨小军，对于问责制的建设进程长期关注。他分析说，从中央到地方的问责规定和文件，最关注的领域是两个：一是安全生产，二是群体性事件。这两个领域也是问责事件发生频率较高的领域，如三鹿奶粉事件、襄汾溃坝事件、云南孟连事件和贵州瓮安事件等。
“有意思的是，最早的领导干部问责事件，就是在安全生产领域，那就是1979年的渤海二号沉船事件，当时被问责的领导干部甚至包括国务院领导等。”杨小军说。
杨小军同时说，在各级问责文件中，有关民生问题的内容得到了格外关注。
比如在广州市的问责暂行办法中，第二章第九条中将民生事项作为一种问责行为类型专门列出，还列举出了5种典型的损害群众利益的行为，规定“对涉及人民群众合法权益的重大问题不及时解决，或对群众反映强烈的问题能够解决而不及时解决”等情况发生时，党政领导干部将被问责。在山东临沂，政府工作人员不履行职责或履行职责不到位，使群众合法权益受损，或者出现工作作风粗暴，服务态度生硬等群众反映强烈的行为，都将被问责。
在此背景下，许多官员因为民生事件被问责“下课”。比如去年8月4日，因内蒙古赤峰自来水污染事件，赤峰市建设委员会党组书记被免职，建委主任及副主任被提名免职。去年12月8日，湖南湘乡教育局党委副书记、局长朱清华对校园踩踏事故负有领导责任被免职。
杨小军说，其实，无论是安全生产还是群体性事件等，都是事关民生、事关党和政府形象的问题。问责制对民生问题的格外关注，说明这一制度体现了以人为本的理念，更加注重群众利益，是民生、民主和吏治的结合。杨小军说，其实，近年来党和政府出台的规范制约官员施政行政行为的制度性规定并不少，1995年颁布的《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》便已引入了“责令辞职”，此后党政领导干部各相关条例中频现“问责”字样。国务院2007年发布的《行政机关公务员处分条例》，对公务员违法违纪行为导致人民生命财产或国家利益、公共利益损失问责的各种事由、责任形式和问责程序进行了详细、具体的规定。
但是，这些规定在制度化、规范化方面，还存在较大缺陷，处分与问责的界限也不够清楚，加上实践中随意性较大，难以应对越来越复杂的实践需求。因此，过去一年中问责文件密集出台，制度化建设方面取得明显成绩，在杨小军看来是“水到渠成”。
杨小军同时说，在过去一年中，通过一个又一个的事件处理，责任人被问责已成为百姓和官员眼中的常态预期和普遍事实，问责制取得了实际效果。
不过，杨小军同时表示，当前，问责制虽然基本制度已经成形，但在一些非基本方面还有待于进一步完善和探索。例如，问责对象的科学界定标准问题，其中涉及问责哪一级哪一个领导干部，是问党委领导干部之责还是问行政领导干部之责？又例如，问责主体问题，除了上级问责下级以外，是否应当适当引入公众参与问责？再例如，问责之责的性质问题，是政治责任、法律责任、行政责任还是道义责任？在政治性质问责的背景下，被问责领导干部复出是否应当被更加严格地限制，在程序上是否更加公开透明等。“这些都需要在进一步的实践和探索中予以完善。”杨小军说。