首部司法改革民间报告发布:尊重民意关键在司法公开

“当下中国的司法制度存在很多严重问题，司法改革也面临很多困难。但法治理念已深入人心，迈向司法现代化的大方向不可逆转。”2月1日，西南政法大学司法研究中心主任徐昕在“司法改革”学术研讨会上说。当天，由该中心主持编写的《中国司法改革年度报告(2009)》正式发布。
“这种综合性的、宏观的、战略性的分析对司法改革的推进非常有帮助。”对此首部民间司法改革年度报告，最高人民法院司法改革办公室副主任蒋惠岭这样评价。
政法经费体制改革已经起步，但仍困难重重
2008年11月，中共中央政治局原则同意中央政法委《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》，改革内容包括优化司法职权配置、落实宽严相济刑事政策、加强政法队伍建设、加强政法经费保障四大方面60项改革任务。
其中政法经费改革无疑是最令人期待的内容之一。政法经费将由先前主要由地方财政负担的体制，转变为中央和地方“明确责任、分类负担、收支脱钩、全额保障”的体制。具体来说，人员和日常办公经费由同级财政承担；办案和业务装备经费由中央、省级和同级财政分区域按责任负担。
这项改革的意义不言而喻。原来“分级管理、分级负担”的体制，由于经费依赖地方财政，司法机关受制于地方，地方保护主义严重。而这项改革可能引出司法机关纵向管理的新模式，改变“司法地方化”的局面。
报告分析，2009年，中央和省级政法转移支付资金大幅增加，基层政法机关经费保障水平有一定提高，“乱收费、乱罚款、乱摊派”、“收支明脱暗挂”等现象有所减少。
但这项改革总体上还处于调研和方案制订阶段，改革的具体方案及实施效果有待观察。由于“分类负担”涉及中央与地方事权、财权的划分，涉及分项目、分区域、分部门投入等诸多问题，在地方差异极大的情况下，建立一套科学的指标体系相当困难，使得这项改革非常复杂。
实际上，当前的改革方案仍是阶段性的，政法经费保障体制仍有待更彻底的改革。“长远来看，应由中央财政统一和全额保障政法经费，还需司法人事管理、设置跨区域司法机构等改革措施配套，才能从根本上解决司法地方化的问题，从而促进司法公正、提升司法权威。”
铁路公检法系统开始转制，但尚处过渡期
长期以来，铁路公检法由于人事财务受控于铁路部门，出现了较严重的部门保护主义，铁路公检法系统转制的呼声由来已久。早在2004年，中央司法体制改革领导小组就提出，改革现行铁路、交通、民航等部门和企业管理公检法的体制，将其纳入国家司法管理体系。但因各方利益牵制，这一改革到2009年才进入实质性操作阶段。
2009年9月，铁路公安机关转制人员考试结束，其身份由企业职工转为公务员。但相关机构、财政等分离转制工作尚处于协调筹备阶段，铁路公安机关的人、财、权目前尚无实质变化。虽然最高人民法院副院长江必新表示，铁路法院管理体制改革已取得阶段性成果，最高人民检察院也要求加强省级检察院对铁检工作的领导，做好改革过渡期的组织协调工作，但年底仍未出台铁路法检转制的具体安排。
复杂的利益调整使得这项改革面临多重困难。铁路部门是否愿意果断交出这项行使多年的权力、铁路公检法转制后如何具体安排、经费开支如何与政法经费保障体制改革相衔接等问题，仍需进一步研究和解决。
报告指出，铁路公检法转制势在必行，但若不能适当协调各方利益，则可能影响改革的顺利进行。2009年，有一些重大案件受到民意影响，如邓玉娇案、梁丽拾金案。健全良性互动的民意沟通机制是践行司法为民、推进司法民主的关键，也有利于促进司法廉洁、提升司法公信。为加强与民意互动，2009年4月13日，最高人民法院专门出台了《关于进一步加强民意沟通工作的意见》。
目前，3.38亿网民汇成的网络舆情对司法的影响越来越大，但中国社会科学院法学研究所教授刘作翔及徐昕等法学专家认为，民意的反映、整理和吸纳应逐渐制度化、规范化，既要拓宽民众的表达渠道，也要形成理性的甄别和回应机制。
随着传媒的迅猛发展，司法不公和暗箱操作的不断曝光，民众对司法透明的要求日益强烈，而司法机关与媒体的关系也成为讨论的焦点。2009年年底，最高人民法院出台《关于人民法院接受新闻媒体舆论监督的若干规定》，引发舆论热议。报告认为，这一规定“没有考虑网络舆情是一个重大缺陷”，所以“如何促进两者的良性互动，既杜绝媒体审判又保证新闻自由，仍需在不断发现和解决问题的过程中逐渐磨合”。
尊重民意的关键在于司法公开，而司法公开的目的在于实现司法公正、提升司法公信。报告认为，“其实，民众并非一定要追求特定的审判结果，而是期望司法的公开、透明和公正。草率的审判会导致司法过程缺乏正当性，而法院简单地屈从民意、不作理性回应进一步削弱了司法权威，加剧民众对司法的不信任。司法公开和司法公信、司法权威互为因果，除强调各种司法公开的技术性规则外，特别要考虑当下中国司法公信和司法权威失落的根本原因。”
改革基本取向：加强权力监督制约
报告总结，过去一年，司法改革在多方面有所进展，这些方面的改革尽管最终效果有待观察，但改革方向已明确。
这一轮司法改革的总体取向是“加强权力监督制约”。最高人民法院副院长黄松有落马，凸显中国司法系统沦为腐败灾区。而法院这些年也在推进司法廉政建设，如实行“五个严禁”，建立廉政监察员制度等。报告认为，这种内部监督作用有限，“维护司法廉洁应从根本入手，小修小补见效不大。”
检察系统的力度最大的改革是职务犯罪案件逮捕决定权上提一级，这在一定程度上有利于解决同一检察机关同时行使侦查、逮捕、起诉权而造成的权力集中、监督弱化等问题。最高人民检察院理论研究所副所长向泽选说，当前的司法改革正在逐渐从感性向理性化的方向发展，越来越尊重司法规律，按照司法活动的内在要求来配置司法职权，这样“改革才能够实现公平正义的司法目标”。
最高人民检察院司法改革办高景峰处长透露，在审查逮捕环节即将有改革措施出台，将线性的审查程序改成三角的模式，检察机关不仅要听取公安机关的逮捕意见，也要听取犯罪嫌疑人及其代理律师的意见。
报告总结，总体来说，中国的司法改革仍任重道远。2009年的绝大部分改革措施未触及司法体制行政化、地方化、等级化、政治化等根本性弊端；部分改革如规范涉法涉诉信访、推进司法廉政建设等只是权宜之计；有的改革在某些方面有所倒退甚至可能强化了司法体制的固有弊端，尤其是损害了司法的独立性。
“但忧虑之中希望仍在：司法改革虽然趋缓，但毕竟在前行；尽管有反复和不足，但法治和司法现代化已成为不可逆转的改革方向。因此，我们应该持一种谨慎的乐观态度，通过点滴的行动，渐进地推动中国司法改革和法治建设。”报告结语时这样写道。 (王俊秀）