干以胜解读《廉政准则》起草过程中的几点把握

??? 4月23日出版的《中国纪检监察报》发表中央纪委副书记干以胜的文章，对《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》起草过程中的几点把握进行了解读。文章全文如下：  
认真学习 准确把握 贯彻实施好《廉政准则》  
?中央纪委副书记 干以胜  
????中央最近印发了《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》（以下简称《廉政准则》）。这是党中央为全面加强和改进新形势下党的建设，深入推进反腐倡廉建设，从制度上保证党员领导干部廉洁从政采取的一项重大举措。为贯彻落实好《廉政准则》，经中央同意，２月２３日召开了全国电视电话会议。中央政治局常委、中央纪委书记贺国强同志出席会议并发表了重要讲话。他强调，要充分认识贯彻实施《廉政准则》的重要意义，进一步增强促进党员领导干部廉洁从政的责任感和紧迫感；要全面把握《廉政准则》的基本精神和主要内容，着力解决一批涉及党员领导干部廉洁自律的突出问题；要抓好《廉政准则》的贯彻落实，切实提高制度执行力。贺国强同志的重要讲话，思想深刻，内涵丰富，对于贯彻实施《廉政准则》，促进党员领导干部廉洁从政，深入推进党风廉政建设和反腐败斗争，具有十分重要的指导意义。我们一定要认真学习领会贺国强同志重要讲话精神，进一步统一思想认识，认真抓好《廉政准则》的贯彻实施。  
????一、《廉政准则》的形成过程  
????我们党历来高度重视党员领导干部廉洁自律工作，不断加强对党员领导干部廉洁从政方面的教育、管理和监督，也不断健全完善党员领导干部廉洁从政行为规范。  
????改革开放之初，邓小平同志明确指出，党内存在不正之风和腐败风气，强调“要解决思想问题，也要解决制度问题”，中央还下发了《关于解决当前机关作风中几个严重问题的通知》等一系列加强党风建设的文件。  
????党的十三届四中全会以后，以江泽民同志为核心的党的第三代领导集体提出治国必先治党、治党务必从严的要求，明确提出要依靠发展民主、健全法制来预防和治理腐败，把制度建设作为一项全局性、基础性工作来抓，反腐倡廉法规制度建设进程明显加快。从１９９３年至１９９７年１月，经党中央批准，中央纪委先后对党政机关县（处）级以上领导干部重申和提出了“３１个不准”，对国有企业领导人员重申和提出了“８个不准”。为把党员领导干部廉洁自律工作逐步纳入规范化、制度化的轨道，１９９７年３月，中央制定了《廉政准则（试行）》，１９９８年至十六大召开之前，经党中央批准，中央纪委还就领导干部的配偶、子女从业限制等问题作出了明确规定。  
????党的十六大以来，以胡锦涛同志为总书记的党中央对反腐倡廉建设提出了一系列新思想新要求新举措，强调“要在严厉惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设”。随着新时期党建工作特别是反腐倡廉建设的不断深入，为适应现实需要，中央决定修订《廉政准则（试行）》。  
????２００７年初，中央纪委即着手开展修订工作。修订工作的主要思路是，一要全面吸收中央和中央纪委关于党员领导干部廉洁从政的新要求。二要吸收借鉴实践中的好经验、好做法，做到制度建设的与时俱进和创新发展。三要做到与其他党内法规更好的衔接。四要充实完善实施与监督制度。  
????经过近两年的不断修改、完善，形成了修订送审稿。２００９年１月，中央纪委书记办公会议审议并原则同意。党的十七届四中全会召开后，在认真学习、深刻领会全会精神的基础上，修改形成了新的修订送审稿，２００９年１１月，中央纪委常委会议审议并原则同意，决定呈报中央审议。修订送审稿先后经中央党建工作领导小组会议、中央政治局常委会议审议同意，最后经中央政治局会议审议通过。中央于２０１０年１月１８日印发《廉政准则》。  


????二、《廉政准则》的地位和作用  
????贺国强同志在全国电视电话会议上指出，贯彻实施《廉政准则》、促进党员领导干部廉洁从政，是新形势下坚持党要管党、从严治党，加强对党员领导干部教育、管理、监督的现实需要；是加强反腐倡廉制度建设、完善惩治和预防腐败体系的重要举措；是加强和改进新形势下党的建设、夺取全面建设小康社会新胜利的重要保证。贺国强同志的讲话已经充分说明了《廉政准则》的重要作用。  
????《廉政准则》在党内法规体系中居于重要的地位，主要表现在以下三点：一是效力等级高。二是适用对象重要。三是内容比较全面、系统。  
????《廉政准则》的内容和贯彻实施涉及许多重要的党内法规。为此，《廉政准则》注意与《党纪处分条例》、《党内监督条例（试行）》等法规保持协调。比如：在处理与《党纪处分条例》的关系上，《廉政准则》定位于对党员领导干部提出廉洁从政要求，而《党纪处分条例》提供了违反廉洁从政要求行为的定性量纪标准。  
????作为规范党员领导干部廉洁从政行为的基础性法规，《廉政准则》的作用可以概括为以下几点：  
????（一）《廉政准则》为党员领导干部廉洁从政提供了明确的自律标准。  
????面对新形势新任务，要保证党员领导干部廉洁奉公，全心全意为人民服务，一方面，要进一步加强党员领导干部的理想信念教育，强化思想道德防线，增强领导干部抵御廉政风险的能力；另一方面，要制定较为全面的行为规范，明确哪些行为是可以做的，哪些行为是不能做的，使党员领导干部在涉及到具体廉洁从政问题时有所遵循。《廉政准则》从８个方面对党员领导干部提出了５２个“不准”的要求。这些“不准”，进一步明确了有关新情况新问题的政策界限、提出了更高的标准和更严的要求，为党员领导干部严格自律提供了明确的法规依据和执行标准。  
????（二）《廉政准则》为促进党员领导干部廉洁从政提供了有效的监督途径和措施。  
????针对领导干部廉洁从政方面存在的“教育不扎实、制度不完善、监督不得力、惩治不到位”问题，一方面，《廉政准则》关于行为规范的规定，为党组织和广大党员、群众提供了监督的标尺和依据，使各种监督主体在监督、评价党员领导干部的行为时能够“心中有数”。另一方面，《廉政准则》贯彻中央关于加强领导干部廉洁自律工作的部署和要求，充实了实施与监督措施，从而使党组织对党员领导干部加强教育、管理、监督的思路和方向更加明确；使实施主体和监督主体增强责任意识，形成领导有力、监督有效的工作机制；使廉洁从政行为规范与相关的教育、管理、监督制度的关系更加协调。  
????（三）《廉政准则》为进一步完善惩治和预防腐败体系提供了有力的工作抓手。  
????贺国强同志在全国电视电话会议上指出，《廉政准则》作为规范党员领导干部从政行为的基础性法规，是建立健全教育、监督、预防、惩治等方面制度的重要基础。从这个意义上讲，《廉政准则》的具体实施，既是推进惩治和预防腐败体系建设的一项重要内容，又直接影响到惩治和预防腐败体系建设的其他重要工作。比如：开展以《廉政准则》为主要内容的廉洁从政教育，可以进一步丰富反腐倡廉教育的形式和内容；围绕提高《廉政准则》的可操作性和执行力建章立制，可以进一步拓宽反腐倡廉制度建设的视野和领域；对照《廉政准则》提出的各项要求，检查本地方本部门本单位存在的突出问题，有针对性地加强风险防控机制建设，可以有力地促进预防腐败工作的深入开展；以贯彻实施《廉政准则》为契机，深挖细查一批案件，可以进一步加大惩治工作力度等。  
????（四）《廉政准则》有利于进一步树立党和国家的廉洁形象。  
????《廉政准则》的规定，标准很高、要求很严，鲜明地表达了我们党廉政建设的主张，清楚地表明了我们党提倡什么、反对什么，彰显了我们党和国家从严治党、从严治政，绝不容忍腐败的决心和态度。通过宣传教育，人民群众和社会各界能够从《廉政准则》中了解和认识到我们的党不仅不允许领导干部有特殊利益，而且对他们有更多的约束和限制；有利于在全社会发挥示范和带动作用，培养人们廉洁、守纪、公正的思想观念，促进各行各业形成风清气正的廉政文化氛围和廉洁从业环境。同时，《廉政准则》的颁布实施还有利于在国际社会进一步树立我们党和国家清正廉洁的形象，促进反腐败国际交流与合作的深入开展。  
????三、《廉政准则》起草过程中的几点把握  
????《廉政准则》共３章１８条。总则部分阐述了党员领导干部廉洁从政的重要意义，对党员领导干部廉洁从政提出了“五个必须”的原则要求，强调了促进党员领导干部廉洁从政的基本原则。第一章“廉洁从政行为规范”，分别从８个方面对党员领导干部提出了５２个“不准”。第二章“实施与监督”，明确了贯彻落实《廉政准则》的主体和责任；规定了党员领导干部廉洁从政的教育、管理、监督制度和责任考核、责任追究制度等。第三章“附则”，规定了适用范围、解释单位等问题。总结起来，《廉政准则》起草过程中有以下几点把握。  
????（一）进一步体现防止利益冲突的要求。  
????党的十七届四中全会要求，“建立健全防止利益冲突制度”。《廉政准则》贯彻落实四中全会精神，进一步充实了防止利益冲突的内容。但是，《廉政准则》中没有出现“防止利益冲突”的表述，而是注重在内容上体现防止利益冲突的要求。如：第二条关于禁止领导干部经商办企业、兼职取酬、从事有偿中介活动、离职或者退休后从业限制等的规定，有利于防止领导干部个人的经济活动与公共利益发生冲突；第七条关于禁止领导干部个人干预和插手市场经济活动的规定，有利于防范公权力与微观市场经济活动发生不正常联系。多数情况下，违反防止利益冲突的规定，不一定必然导致损害公共利益的后果，但仍然属于违反了廉洁从政行为规范，需要给予相应的处理，这是党员领导干部基于职务廉洁性必须承担的责任。  
????（二）坚持原则性和可操作性相结合。  
????《廉政准则》第一章“廉洁从政行为规范”规定的八条中，每一条都是先提出原则性的禁止规定，然后再分项列出若干具体“不准”。这是我们这些年反腐倡廉制度建设的一条重要经验。其实质就是抓住主要矛盾和要害问题，把它具体化，分解成一个个具体问题来抓，规定具体的标准、提出具体的要求、明确具体的考核检查办法，这样抓起来很具体、容易落实，人民群众又能看得见、摸得着，综合效果就会比较好。  
????（三）坚持从严要求和切实可行相统一。  
????《廉政准则》坚持对党员领导干部的从严要求，对党员领导干部坚定理想信念、坚守根本宗旨、发挥表率作用、遵守党纪国法、正确行使权力、保持优良作风等方面提出了原则要求。在“廉洁从政行为规范”所列八条中，对党员领导干部禁止从事的行为进行了全面的概括，涵盖了党员领导干部工作、学习和生活的主要方面，规范了与行使职权相关的基本领域。对于许多重要问题的政策界限都作了明确规定，防止制度在执行中的“变通”或者“走样”。在坚持从严要求的同时，也注意了可行性的问题，以适应社会主义市场经济规则和社会发展的阶段性要求。  


????（四）坚持治标和治本相统一。  
????《廉政准则》在对新形势下党员领导干部廉洁从政提出明确要求的同时，坚持“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的方针，按照建立健全惩治和预防腐败体系的要求，提出了一系列政策措施，通过加强教育、健全制度、强化监督、深化改革、严肃纪律等途径，从源头上预防和治理党员领导干部廉洁从政方面存在的突出问题，体现了治标和治本、惩治和预防、自律和他律的有机统一。  
????四、廉洁从政行为规范的几个关注点  
????《廉政准则》发布后，一些同志对准则的一些规定所涉及的问题比较关注，在有些问题上还有不清晰的认识。这几个关注点分别是：收受他人财物问题，以交易或者委托理财等形式谋取不正当利益问题，经商办企业问题，买卖股票问题，配偶、子女经商办企业的限制问题。  
????（一）关于收受他人财物问题。  
????违反规定收受他人财物，是最典型、最直接的以权谋私行为，危害大、影响坏，我们党历来坚决禁止。因此，《廉政准则》把这项要求摆在第一章第一条第（一）项的位置，以凸显其重要性。根据该项规定，党员领导干部不准索取、接受或者以借为名占用管理和服务对象以及其他与行使职权有关系的单位或者个人的财物。它与《党纪处分条例》规定的受贿行为的重要区别，就是没有规定“为他人谋取利益”的前提要件。也就是说，党员领导干部只要收受了“与行使职权有关系的单位或者个人”的财物，不论是否为对方谋取利益，都不影响违纪行为的认定和处理。第一条第（二）项不准“接受可能影响公正执行公务的礼品、宴请以及旅游、健身、娱乐等活动安排”、第（三）项不准“在公务活动中接受礼金和各种有价证券、支付凭证”，是对第（一）项规定的补充，在第（一）项规定的基础上，进一步明确了领导干部不准接受其他不正当利益的政策界限。  
????（二）关于以交易或者委托理财等形式谋取不正当利益问题。  
????根据《廉政准则》第一条第（四）项的规定，所谓“以交易形式谋取不正当利益”，主要是指以低于市场价格购买或者以高于市场价格出售的方式买卖房屋、汽车、古玩字画等贵重物品。“以委托理财形式谋取不正当利益”，主要指以委托他人理财的名义，未实际出资而获取收益，或者虽然实际出资，但获取收益明显高于出资应得收益。这些行为，都是近年来查办案件工作中发现的新的权钱交易形式。从性质上讲，该项规定与本条第（一）项规定的不准收受他人财物在性质上是一致的。之所以把这些内容单列一项，主要是考虑到这些行为与直接收受财物，表现形式和行为过程有所不同，单独列出来能够使政策界限更加具体、明确。  
????（三）关于经商办企业问题。  
????根据《廉政准则》第二条第（一）、（二）项的规定，在这个问题上有两条政策界限：一是不准个人或者借他人名义经商、办企业。根据这项要求，领导干部不准个人或者借他人名义，以独资、合资、合股、合伙等方式经办商业或者其他企业，以承包、租赁、委托等方式从事商业和其他经营活动。这项要求在试行准则基础上增加了“借他人名义”，主要就是为了解决实践中一些领导干部规避法规规定，不以自己名义，而用亲朋好友名义经商办企业的问题。二是不准违反规定拥有非上市公司（企业）的股份或者证券。主要有两种情形。一种是党政机关的党员领导干部违反禁令，购买、拥有非上市公司的股份或者证券。这本身就是违纪行为；另一种是从企业、事业单位选拔、调任或者招考来的党政机关领导干部，原来合法拥有的非上市公司的股份或者证券，应当在任职前或者组织规定的期限内妥善处理掉，不能继续持有。  
????（四）关于买卖股票问题。  
????根据《廉政准则》第二条第（三）项和《关于党政机关工作人员个人证券投资行为若干规定》的规定，党员领导干部除证券监管机构工作人员、主管部门中掌握内幕信息的人员等国家法律以及相关部门制定的具体办法明确禁止的以外，个人可以买卖股票和进行其他证券投资。但是，在买卖股票和进行证券投资时，仍然有严格限制，比如：不准利用职权、职务上的影响或者采取其他不正当手段，索取或者强行买卖股票；不准利用内幕信息直接或者间接买卖股票，或者向他人提出买卖股票的建议；不准买卖直接业务管辖范围内的上市公司的股票；不准利用工作时间、办公设施买卖股票等。  
????（五）关于配偶、子女经商办企业的限制问题。  
????根据《廉政准则》第五条第（七）、（八）项的规定，这方面有两条限制，一是不准允许、纵容配偶、子女及其配偶，在本人管辖的地区和业务范围内个人从事可能与公共利益发生冲突的经商、办企业、社会中介服务等活动。其中，对于省（部）、地（厅）级领导干部配偶、子女从业的具体限制，在中央纪委制定的《关于“不准在领导干部管辖的业务范围内个人从事可能与公共利益发生冲突的经商办企业活动”的解释》、《关于中央国家机关各部门制定的司（局）级以上领导干部配偶、子女个人经商办企业的具体规定适用于地方厅（局）级以上领导干部的通知》和《关于省、地两级党委、政府主要领导干部配偶、子女经商办企业的具体规定（试行）》中有明确规定。二是不准允许、纵容配偶、子女及其配偶在异地工商注册登记后，到本人管辖的地区和业务范围内从事可能与公共利益发生冲突的经商办企业活动。该项要求实质上与第（一）项要求是一致的，不同之处仅在于配偶、子女经商办企业的工商注册登记地不在领导干部管辖的地区和业务范围内。  


????五、如何贯彻实施好《廉政准则》  
????贯彻实施《廉政准则》，必须落实胡锦涛总书记的要求，围绕提高制度的执行力采取有力措施，务求取得实效。  
????（一）各级党组织要高度重视《廉政准则》的贯彻实施工作。  
????各级党委（党组）要充分认识贯彻实施《廉政准则》的重要性和紧迫性，认真落实党风廉政建设责任制，将贯彻实施《廉政准则》作为一项重要和长期的任务，认真抓实抓好。一是要在负责领导、组织本地区本部门本单位贯彻实施工作的同时，加大对下一级党政领导班子和领导干部贯彻实施工作的监督检查和指导力度。二是要将贯彻实施《廉政准则》与深入贯彻落实科学发展观结合起来，与推进惩治和预防腐败体系建设结合起来，一起部署、一起检查、一起落实。三是要对照《廉政准则》的有关规定，认真查找本地区本部门本单位领导干部廉洁自律工作中存在的突出问题和薄弱环节，采取针对性和可操作性强的措施加以解决。四是要把贯彻实施《廉政准则》工作同业务工作紧密结合起来，把各项廉政要求落实到权力结构和运行机制的各个环节，形成领导干部廉洁自律工作与党委、政府中心工作相互融合、相互促进的局面。  
????各级纪检机关要积极协助同级党委（党组）抓好《廉政准则》的贯彻实施工作。一方面，要履行好组织协调职责，督促各有关部门按照党委（党组）的部署，突出部门优势和特点，切实抓好职责范围内的工作；另一方面，要切实履行好对《廉政准则》执行情况进行监督检查的职责。  
????（二）深入开展宣传教育，增强贯彻实施《廉政准则》的意识和能力。  
????胡锦涛总书记在十七届中央纪委第五次全会上强调指出，“反腐倡廉建设必须从教育抓起”。因此，必须切实抓好宣传教育工作，为贯彻实施《廉政准则》创造良好的思想认识基础和社会氛围。一是要抓好广大党员领导干部的学习工作，使他们真正理解和掌握《廉政准则》，自觉约束自己的行为。二是要抓好各级党政领导班子成员的学习，为他们抓好相关宣传教育、制度建设、监督检查、处理违规行为等工作打下基础。三是要抓好纪检干部的学习，提高他们依据《廉政准则》开展工作的能力和水平。四是要抓好在全党全社会的宣传教育工作，为在全社会营造崇尚廉洁的良好社会风气创造条件。  
????（三）完善配套制度，增强落实《廉政准则》的针对性和有效性。  
????《廉政准则》的起草制定立足于全党，许多要求和规定还是总体性、原则性的，要把《廉政准则》贯彻实施好，还必须在完善配套制度上下功夫。中央纪委要起草制定《廉政准则》的实施办法。各省（区、市）党委和有关部门、单位党委（党组）要根据授权，制定具体规定，细化《廉政准则》的各项要求。省级以下的地方、部门、单位也可以《廉政准则》为依据，围绕加强领导干部廉洁自律工作建章立制。在具体工作中，要注意把握以下几点：一是要符合《廉政准则》的规定，符合建章立制的权限和程序。二是要结合实际，解决突出问题，务求实效。三是要与时俱进，注重创新。四是要适时清理，有废有立。  
????（四）各级党员领导干部要把廉洁自律与作风建设结合起来，自觉遵守《廉政准则》，严格自律。  
????各级党员领导干部必须切实树立法律面前人人平等、制度面前没有特权、制度约束没有例外的意识，认真学习、严格执行、自觉维护《廉政准则》，努力做到严于律己、清正廉洁。各级党政领导班子成员特别是主要负责同志要切实树立正人先正己的思想意识，在自觉遵守《廉政准则》上率先垂范，切实做到要求下级做到的，上级必须首先做到；要求别人做到的，自己必须首先做到。要审慎对待亲情友情，妥善处理人际关系，严格要求配偶、子女和其他亲属，警惕别有用心的人的拉拢腐蚀。要将自觉遵守《廉政准则》与加强作风建设、廉政文化建设结合起来，以优良的党风政风，带动和促进社会风气进一步好转。  
????（五）强化监督检查和责任追究，切实维护《廉政准则》的权威性和严肃性。  
????反腐倡廉，监督是关键。贯彻实施《廉政准则》工作中，必须把强化监督检查和责任追究作为关键环节抓紧抓好。一是要按照全国电视电话会议的要求，适时对《廉政准则》的贯彻实施情况进行检查。二是要充分发挥有关党内监督制度的作用，全面了解掌握党员领导干部贯彻执行《廉政准则》的情况，及时发现违反《廉政准则》规定的行为。三是要注重发挥人大、政协和人民群众、新闻媒体的监督作用，大力推进党务公开、政务公开、厂务公开和公共企事业单位办事公开。四是要严肃处理违反《廉政准则》规定的行为，严肃查处一批违反《廉政准则》规定的典型案件。五是要将贯彻实施《廉政准则》的情况纳入党风廉政建设责任制检查考核的范围，努力形成对贯彻实施《廉政准则》情况进行监督检查的长效机制。