4万亿投资“前车之鉴”:数百亿中央财政资金失去监控

酝酿四年的《政府投资管理条例》至今未出台，政府投资的决策程序和资金管理急需纳入法制化轨道
    在国家目前刺激经济的4万亿投资计划中，中央财政的资金将是怎样的使用方式，也为企业所高度关注。

    “我们成立了专门的部门来处理四项基金。”12月4
日，中国黄金集团的有关负责人对记者一脸无奈地表示：“国资委将这部分资金纳入业绩考核，但我们的权益却一直没有得到实现，没法履行保值增值的任务。”

    他所说的四项基金是矿产生产开发基金、地质勘探基金、中央基本建设经营性基金(简称中央经营基金)和拨改贷资金等。

    据悉，国家曾在“七五”以来，以各种基金、拨改贷、贷改投、国债等项目下拨了一些中央资金，随着国家经济体制改革的深入，国家有关部门将这部分中央资金转为中央企业的资本金，20多家相关行业的中央企业被委托行使出资人权利。

    但由于制度上的漏洞，从上个世纪90年代至今，部分资金一直没有作为债权或者股权落实到位，根据相关部门的初步统计，尚未解决的达数百亿元。

    业内人士表示，如何处理亟待最高院、财政部等相关部门出台文件加以明确，因为这部分中央财政资金不仅关系到国有资产的流失，更是今后政府投资管理的“前车之鉴”。
    政策没有理顺法律关系留下漏洞
    “以前，财政资金的使用都是无偿的。后来，我国政府投资体制改革，拨改贷、贷改投等经过多次政策性调整，有些财政资金的使用是有偿的，这是有关文件明确规定的，但至今有些占用资金的企业仍然认为财政资金就是国家给的，不用还的。”一家企业的负责人告诉记者。

    中国节能投资公司有关负责人告诉记者，中央经营基金是“拨改贷”阶段的产物。1998年，原国家计委、财政部下文将上述基金作为4家中央国有投资公司的资本金，由4家公司作为出资人进行管理。其中，节能投共有20.79亿元作为资本金，涉及使用经营基金的项目单位350个。

    这意味着国家与中央经营基金项目单位之间的债权、债务关系，转由4家公司作为债权人，或者向使用单位主张债权，或者债权转股权。但文件在执行过程中，一些关键的法律问题没有明确。

    由于中央经营基金都是中国建设银行依据国家计划办理的无还款期限的贷款，两部委文件下发后，建行在转发时，却没有明确如何将其债权转至投资公司的手续，致使公司缺乏与这些企业之间债权债务的原始证据。

    “这样，在个别项目不承认我公司的债权人资格时，法院会因我们不能提供原始证据而不受理诉讼请求，从而造成权益难以落实。”一家中央企业的负责人说。

    直至2003年11月，建行才发文要求各地分行协助投资公司确认相关债权，但直至目前效果还不明显。

    法律关系没有衔接好带来的另外一个问题是，有一些地方法院以诉讼时效届满为由，驳回中央企业的诉讼请求。

    另外，两部委发文时，虽然对不愿将基金转为国家资本金的国有企业、未改制的集体企业，规定了还款期限，但多数用款企业既无力还款，也没有具体的计划进行改制。这些企业改制基本上由当地政府主持进行，文件中对转股期限也没有规定，中央企业也无能为力。
    国债项目监督无法到位
    在四项基金中，国债项目也因为法律地位的尴尬，致使这些中央企业名为出资人，实质作用有限。

    一家中央企业的负责人告诉记者，在项目建设内中央企业并不是项目的出资人，而只是政府授权的监管者，只有项目早日建成投产，企业才可以落实股权、行使股东权利。而国债资金的投向、用途等均早已由国家有关部委确定，这样，企业与项目建设方之间无产权联系，对项目建设的影响力有限。

    据悉，在国债项目建设过程中一个突出问题就是建设进度较慢，无法按原上报给政府的计划实施。

    有关人士告诉记者，“原因很多，有的是原地方配套资金或银行承诺的贷款落实不够，影响了项目的进度，甚至有的项目不得不调整投资规模或撤项；有的是由于部分项目在建设过程中内容调整，如技术方案、设备选型、资金构成等方面的调整，相应造成工程进度滞后。还有的是由于国债项目承担单位变更或者项目建设内容的变化，没有按规定经主管部门审批，办理项目法人单位变更手续，从而影响了项目的实施。”

    但即便项目已经验收，项目单位对国家资本金股权的落实也不积极。据悉，有的项目2001年已验收，但至今没有落实国家资本金股权。甚至，有的地方政府行政命令企业转制或变卖地方企业资产时忽视国债资金出资人代表的存在，或将由国债资金和项目形成的资产进行剥离，将国家出资人留在剥离后的不良资产空壳中。

    此外，作为国债项目的出资人，即使有的中央企业身份被确认，但因所持股份比例小，也无法对企业的经营进行监控，资产的保值和增值目标难以达到。据统计，国债资金在项目和企业净资产所占比例平均统计为14.7%，最小的还不到2%。而且企业大多是高新技术，风险较大。
    据了解，就国债项目管理中出现的法律问题，涉及到的中央企业已就有关问题上报国家发改委。
    巨额国有资产面临流失
    由于四项基金的用款单位大多已改制，且有的中央企业这样性质的资本金占了注册资本的很大比例，债权或股权不落实，对企业而言生死攸关。虽然相关的每户中央企业都提起了多起诉讼，有的官司打了十几年，但由于司法审判尺度不一，国有资产面临流失。

    据中国黄金集团有关负责人介绍，集团涉及到的四项基金共36.75亿元，目前，中央企业控股或参股的有7.9亿元，占21.6%；地方国有控股或参股的有7.7亿元，占21.1%，其余资金占57.3%，400家左右用款单位中有270家已改制成民营企业。

    而节能投公司截止到2006年底，已经完成转股手续的仅30家企业，涉及经营基金余额4.9亿元，共提起诉讼21个，以调解方式结案的有8个，最终判决公司胜诉的有7项，诉讼仍在进行的有5项，没有支持公司的还款请求的诉讼有1起。

    黄金集团的一位负责人表示：“之所以会出现权益落实步履维艰的境况，主要是用款单位钻了制度的漏洞。”两部委文件下发后，400家用款单位有的遵守规定补签了合同，有的没有补签合同，这导致法院在判决上出现了不同的认定。是否属于民事案件的审理范畴，有没有超过诉讼时效等焦点问题，也在司法审判中出现了不同的认定。

    仅就黄金集团向山东莱州金仓公司就占用黄金生产开发基金、黄金地质勘探基金和中央经营基金提起的诉讼为例，山东高院以不属于民事法律关系调整的范围为由驳回，最高院二审维持原判；而在河北、湖北、吉林等地，性质相同的诉讼，法院均是以民事案件受理，其中河北和河南经过最高院二审后，都明确了基金属于民事案件的受理范畴，并判决用款单位还款。

    目前，部分案件仍在走诉讼程序，由于四项基金的用款单位几经改制，相当多的已成为民营企业，国有资产面临流失。

    国家发改委投资研究所研究员张汉亚表示，有的会是直接投资，有的是以资本金注入的方式，按照2004年发布的《国务院关于投资体制改革的决定》规定，要针对不同的资金类型和资金运用方式，确定相应的管理办法，目前，发改委正在抓紧起草中央预算内直接投资和资本金注入项目等方面的管理办法，而酝酿4年的《政府投资管理条例》由于涉及部门利益，至今未出台，政府投资的决策程序和资金管理急需纳入法制化轨道。（记者 辛红）