如何加强预防腐败机构的专业化建设

□张建明      
    党的十七大提出：“以完善惩治和预防腐败体系为重点加强反腐倡廉建设”。经过几年的努力，建设惩治和预防腐败体系工作已经取得阶段性成效。但也要看到，成效还是初步的。最终的目标还是有效地预防腐败。惩治虽然很不容易，但相比较而言，预防比惩治更为艰难，要求更高。因此，加强对预防腐败
工作特别是薄弱环节的研究就十分必要。      
    一、大力加强预防腐败机构建设，充分发挥其职能作用
    2007年，国家建立了预防腐败局，这是党中央、国务院为加大预防腐败力度采取的一项重大措施，是我国反腐倡廉建设向纵深发展的必然要求。根据中央批准的“三定”方案，国家预防腐败局列入国务院直属机构序列，在监察部加挂牌子。国家预防腐败局下设办公室，作为办事机构，承担国家预防腐败局的日常工作。同时国家预防腐败局办公室又是中央纪委、监察部内设的预防腐败室，由国家预防腐败局专职副局长兼任中央纪委预防腐败室主任。在目前中央纪委、监察部合署办公的体制下，这样设置既有利于集中统一指挥，形成工作合力，又可避免机构重复，收到减少编制，节约行政成本的效果。国家预防腐败局主要是组织协调、综合规划、政策制定和检查指导，不直接承担各部门各单位业务范围内的预防腐败工作。在这方面，国家预防腐败局主要是支持和配合他们开展工作。
    目前，省一级及以下均没有设立专门的预防机构。即使从国家预防局的情况看，无论是机构设置、人员编制、以及职能划定，对构建惩防体系、预防腐败的工作都还是初步的。特别是相比一些发达国家和地区，其机构设置、人员编制特别是职能划定、职权配置都有相当大的距离。
    现有的预防腐败机构存在着人员编制少、缺乏具体有力的职能职权，加上刚刚开始这项工作，更缺乏具体的预防技术。虽然各级党委设立了构建惩防体系工作领导小组，大部分还以党委“一把手”担任领导小组的组长；纪委内部则设立了主管领导为构建惩防体系工作领导小组的组长。领导小组办公室或设在宣教室，或设在办公室等，但无一不是协调机构，只是当有重大活动特别是召开会议、专项检查时才开展活动。这是由于目前纪委工作千头万绪，战线很长，普遍存在人员不足、忙于日常事务等问题所致。无论是领导小组还是办公室都不可能集中精力来研究惩防体系需要解决的重大问题，尤其是惩防体系建设的经常工作缺乏应有的机构和人员保障。因此，必须大力加强纪检监察机关预防腐败的机构设置和人员配备。
    与此同时，预防腐败机构要充分发挥职能作用，加强对预防腐败工作的组织协调、综合规划、政策制定、检查指导。（1）选择若干重点部门、行业和单位进行专项预防。（2）加大组织协调力度，建立预防腐败协调机制。组织协调各地区、各部门贯彻落实。抓好分工协作，建立相关部门工作协调机制，及时组织研究解决工作中遇到的问题。积极参与惩治和预防腐败体系实施纲要的组织实施工作。（3）加强综合规划，统筹安排，有计划、分步骤地推进预防腐败工作。要组织有关部门采集和研究分析腐败状况以及与腐败相关的信息，建立信息共享机制；要分析识别腐败高风险的领域和部位，建立反映廉政状况的指标体系。要及时汇总相关信息，定期分析评估各地区、各部门预防腐败工作情况和效果，提出工作规划和建议。（4）搞好政策制定和制度建设，充分发挥政策的指导作用和制度的保证作用。通过组织评估改革措施的廉政风险，推动建立腐败预警机制，将预防腐败的要求体现在有关改革措施和政策规定之中。广泛听取各部门、相关社会组织、专家学者和人民群众意见，集思广益，制定和组织制定预防腐败政策和法规制度，提高这项工作的规范化、法制化水平。（5）强化检查指导，推动工作落实。加强对预防腐败的决策部署贯彻执行情况，以及相关政策法规执行情况的监督检查，注意发现工作中的问题和不足，及时研究提出改进和解决的对策；搞好分类指导，组织开展预防腐败措施的试点工作；严格责任考核，强化责任追究。（6）协调指导企业、事业单位、社会团体、中介机构和其他社会组织的防治腐败工作。这是预防腐败机构一项有特色的职能，也是预防腐败工作进一步深化的重要体现。以往我们还没有一个专门机构负责在社会领域中开展预防腐败工作。腐败不仅发生在党政机关、公共领域和公职人员中，也会发生在各种非公共领域、私营机构及其工作人员中；不仅出现在国内交往中，也会出现在国际交往中。这是国际社会的共识。
    二、从哪些方面加强预防腐败工作的专业化建设
    预防工作具有专门性，是一门专门的技术，需要有专门的理论指导、业务范围和工作形式。所谓预防腐败工作专业化是指预防腐败工作的职能化、规范化和专门化，它包括专业化的理论基础、业务内容、操作流程、运作机制、管理模式、机构和队伍等。专业化是预防腐败工作能否独立存在和是否成熟发展的重要标志。无论是发达国家和地区预防腐败的实践，还是我国检察机关预防职务犯罪的实践，都充分说明必须建立专门化、专业性的预防腐败机构。加强预防腐败工作的专业化建设着重要解决以下问题：
    一是明确预防腐败的依据。预防腐败的依据主要有《党章》和《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》、《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》、《中国共产党党内监督条例（试行）》、《中国共产党权利保障条例》、《中华人民共和国行政监察法》、《中华人民共和国行政监察法实施条例》等。
    二是明确预防的职权。要赋予预防机构和从事预防腐败的工作人员五项基本权力：预防信息收集权，可以定期或不定期地到纪检监察机关各业务部门及检察机关收集案例资料和因开展其他反腐倡廉工作产生的预防信息，应明确各业务部门必须予以配合支持的义务；适度的线索初查权，对在预防工作中发现的案件线索，从提高预防能力出发，在具有条件和初查能力的情况下，可以经预防局长批准进行初查，但应与相关部门联动；对调查终结的案件有阅卷权，便于深度剖析发生违纪违法的主客观原因；适时适当参与典型案件的调查权，跟进办案过程，掌握预防的第一手资料；协调指导权，协调和指导各相关业务部门开展预防工作。有了这些内部的基本权力保障，预防工作的专业化建设具备了一定的前提条件。
    三是加强预防资源的整合。预防资源包括案例资源、办案经验资源等。在预防工作中，我们完全可以而且必须通过这些资源相应地建立一系列预防信息库，如犯罪信息库、行业特征信息库、行贿档案查询信息库、预警预测信息库、预防对策信息库、工作管理信息库、绩效评估信息库等。通过这些信息库的建立，进一步推进预防资源的科学整合，实现信息快速交流和资源共享，以丰富的预防资源，推进预防工作的专业化建设，提升预防职务犯罪的工作水平和层次。
    四是形成内外合力。首先要凝聚纪检监察机关内部的合力。预防工作既要分工明确，又要协调配合。对内，预防部门在工作中发现案件线索要及时向侦查部门移送，调查部门受理和处理线索后要将结果及时反馈预防部门；预防部门和相关业务部门要定期总结交流查办和预防腐败工作情况，从查处和预防工作角度，共同分析违纪违法特点、规律和变化趋势，研究防范对策。对外，纪检监察机关根据工作需要，在严格管理、明确职责、注重实效的前提下，加强与有关主管部门、单位共同开展预防腐败工作的协调配合、信息交流、工作指导，实现专门预防推动社会预防、社会预防促进专门预防，借助社会各界和人民群众的力量推动检察机关预防工作的专业化建设。
    五是提升科技含量。预防工作专业化、规范化建设需要借助和使用大量的现代科技成果和科技手段，预防工作专业化建设的过程本身就是科技含量不断提升的过程。要结合纪检监察机关的信息化建设，增置必要的硬件，购买或自行开发预防工作软件，运用计算机技术实现对违纪违法的方法、特点、规律等信息的存储、管理，实现预防工作数据科学分析运用，为预测预警和预防对策研究提供信息保障。以科技含量的提升强化预防工作的专业化建设。