对行政诉讼受案范围局限性的分析

　　   对行政诉讼受案范围局限性的分析  
    沈 亮  
      
      
    一、前言  
    随着我国社会经济的发展和民主法治的进步，行政机关行政管理职权日益加强，各类行政争议也不断涌现。然而，我国《行政诉讼法》所确定的行政诉讼受案范围仅局限于行政法律行为，而且是单方行为。它既排除了事实行为，也排除了抽象行为和双向行为。由此可见，上述规定既限制了相对人的诉权，也严重阻碍了我国行政诉讼、行政审判的发展。为此，修改和完善《行政诉讼法》，扩大行政诉讼受案范围，切实保障相对人的诉权显得十分必要。  
    二、我国行政诉讼法受案范围的现状  
    行政诉讼受案范围，也有人称之谓“行政诉讼的范围”，是指人民法院受理行政案件、裁判行政争议的范围，即法律法规规定的由法院审判一定范围内行政案件的权限。 在民事诉讼和刑事诉讼中一般不存在受案范围问题，可以说受案范围是行政诉讼中特有的问题。  
    我国《行政诉讼法》第十一条、第十二条规定了行政诉讼受案范围，形成了以列举式与概括式相结合为基础，排除条款为补充的行政诉讼受案体系。  
    《行政诉讼法》第十一条第一款规定了八类行政诉讼受案范围。 《行政诉讼法》第十一条第二款规定：“除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其它行政案件。”这里的“法律”是指全国人民代表大会及其常委会依照法定程序制定的规范性文件。“法规”是指国务院或省、自治区、直辖市人民代表大会及其常委会依照一定程序制定的具有法律效力的规范性文件。另外《行政诉讼法》第十二条规定了人民法院不受理公民、法人或者其他组织所提起的诉讼即行政诉讼受案范围的排除事项。   
    三、现行行政诉讼受案范围的局限  
    从以上我国行政诉讼受案范围的规定可以看出，我国现行行政诉讼受案范围仅限于外部的、具体的、涉及人身权与财产权的，单方性的行政行为。随着我国市场经济体制的建立和民主法治的进步，现行行政诉讼受案范围明显滞后，已不适应社会发展的需要，其局限性大大制约了行政审判的发展。  
    1、具体行政行为的外延窄小，限制了行政诉讼受案范围。 我国《行政诉讼法》第二条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”由此可见，具体行政行为的内涵和外延在很大程度上决定行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》第1 条对“具体行政行为”作出了解释，它是指国家行政机关、行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使职权，针对特定的公民、法人或者其他组织就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。因此，最高人民法院对具体行政行为的司法解释明显属于最狭义的。这个定义不仅要求行政行为是法律行为，而且是单方行为，它排除了事实行为和抽象行为，也排除了民事行为和双向行为。  
    2、对具体行政行为的审查，仅局限于合法性审查。《行政诉讼法》第五条规定“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”对这一条规定，理论界和司法界均称之为合法性审查原则。它的立法意图是：“人民法院审理行政案件，是对具体行政行为是否合法进行审查，至于行政机关在法律法规规定范围内作出的具体行政行为是否适当，原则上应由行政复议处理，人民法院不能代替行政机关作出决定。” 基于此，从目前看，合法性审查原则基本排除了合理性审查，人民法院只能根据合法性审查原则来确定具体的受案范围。然而，由于行政行为的复杂性和立法的局限性，不可能把社会生活中可能发生的任何情况都毫无遗漏地详尽地规定下来，由此行政自由裁量行为大量存在。但是，行政自由裁量行为并不是不受任何限制，由行政机关及其工作人员任意作出，它仍应遵循一定的规则，主要是合理性原则。合理性原则要求行政自由裁量行为要公平、客观、公正、适当、符合公理。如果将行政自由裁量行为排除在司法审查之外，就等于撤除了界于自由和随意之间一道必要的防线，默许了主观随意产生的那些不公平、不公正、不适当的行政行为合法，其结果与我国行政司法审查制度的根本宗旨相悖。  
    3、以具体行政行为为审查对象，制约了行政诉讼范围。 我国《行政诉讼法》第二条规定，行政诉讼审查对象是具体行政行为。可是，作为与具体行政行为相对应的行政抽象行为却排除在司法审查之外。众所周知，在行政机关的行政活动中，具体行政行为确实占有一定的比重，但更多的还是行政抽象行为，行政抽象行为不仅适用范围广，而且还具有反复适用性。所以，一些违法的行政抽象行为侵害相对人权益的机会也越多范围也越广，《行政诉讼法》将行政抽象行为排除于受案范围之外，实际上致使大量的、主要的行政侵权行为处于司法审查的真空地带。其结果导致作出违法决定的机关无需承担任何义务，而执行此决定的机关承担败诉责任的不公平，对于相对人来说，除提起诉讼的相对人外，其它受同一行政抽象行为侵害的权益人则因未行使诉权而得不到保护。另外，将行政抽象行为排除于司法审查之外的另一个不良后果是：某一具体行政行为被判决撤销或变更后，而作为该行为依据的行政抽象行为依然合法存在，并可能被反复适用，其结果必然导致相同的违法行政行为的再现，从而达不到行政诉讼的效果，产生不必要的重复诉讼。  
    4、行政诉讼受案范围不能局限于涉及人身权、 财产权的行政行为。根据我国《行政诉讼法》第十一条规定，行政诉讼受案范围限于行政主体侵犯公民、法人或者其他组织的人身权、财产权的具体行政行为，除法律法规特别规定外，对涉及政治权利或其他权利的行政行为则排除于行政诉讼受案范围之外。按照我国法律规定，政治权利包括选举权和被选举权，并且有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由，有宗教信仰自由等。其他权利有劳动权、休息权、物资帮助权、受教育权等等。上述这些权利都是公民享有的基本权利，它是由国家宪法赋予的，并由国家强制力保证实现的真正的权利。如果这些权利受到行政机关的侵犯，却不能得到保护，不能得到救济，那么不能不说是我国立法的失误。因此，将涉及政治权利和其它权利的行政行为纳入司法审查范围不仅可行，而且十分必要。  
    四、完善我国行政诉讼受案范围的思考  
    建立和完善行政法律救济体制，保证行政相对人的人权和在行政管理关系中的合法权益受到行政主体侵犯后，能获得及时、有效的救济显得十分迫切。行政诉讼作为行政法律救济的重要手段，具有其它救济手段无可比拟的公平、公正、公开、规范等优势。在这种背景下，突破现有的行政诉讼受案范围的限制，充分保护公民、法人或其他组织的合法权益，全面监督行政机关依法行使职权已势在必行。  
    1、将行政抽象行为纳入行政诉讼受案范围。抽象行政行为是指行政机关针对不特定的人或不特定的事制定的具有普遍约束力的行为规则，包括行政法规、行政规章和行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令等。由于其对象的普遍性，违法的抽象行政行为将导致同样的侵害在一定范围内连续发生，使众多的相对人遭到损害。从这个意义上讲，抽象行政行为比具体行政行为更具危险性和破坏力，对其合法性的审查也更具迫切性和现实性。按《行政诉讼法》的规定，行政抽象行为不具有可诉性。随着时间的推移，《行政诉讼法》对行政诉讼受案范围限缩性的规定，已越来越不适应国际国内形势的需要。从国际范围看，大多数国家都把行政抽象行为纳入到审判机关的监督范围。如法国最高法院对总统和部门议会命令有初审管辖权。美国从三权分立的根本原则出发，行政机关的一切行为都在司法审查范围内。从国内看，人民法院在监督和制约行政机关行使职权的过程中明显力度不够，狭小的受案范围把大量的行政行为排除在司法审查之外，严重影响了行政审判作用的发挥。也许有人认为，根据我国宪法规定，上级行政机关、同级人大常委会或上级人大常委会有权撤销地方各级政府制定的具有普遍约束力的决定、决议、命令、通告等，因此人民法院无须对行政抽象行为进行司法监督。笔者认为，这种看法是片面的不符合实际的。就行政机关系统内部的自我监督和权力机关的监督而言，由于受到专业性、技术性等客观条件的限制，二者难免落入自我保护或无力顾及的俗套。所以，它们的监督是不彻底有效的。  
    2、扩大可诉行政行为的外延，拓宽行政诉讼受案范围。 我国行政审判制度建立伊始，受计划经济和传统观念的影响，最高人民法院在《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》中对“具体行政行为”作了狭义上的解释。随着我国市场经济体制的建立和行政机关管理职能的加强，它已不适应行政审判的要求。对行政行为作广义上的重新解释，扩大可诉行政行为的外延，已非常必要。我认为，可诉行政行为是指拥有行政职权的组织或个人实施的除民事行为以外的所有公法行为，它包括具体行政行为、行政抽象行为、事实行为等。其理由是：一、全国人大在制定《行政诉讼法》时强调说明行政诉讼的受案范围有一个逐步扩大的过程。因此说逐步扩大行政诉讼受案范围是制定《行政诉讼法》的一个重要指导思想。现适时扩大对可诉行政行为的解释，符合立法精神。二、随着我国加入《公民权利和政治权利国际公约》，扩大可诉行政行为的外延，充分保护公民、法人或其它组织的诉权符合国际交往的需要。  
    3、行政诉讼审查对象不应排斥合理性审查， 行政自由裁量行为也应接受司法监督。二战以前，行政自由裁量行为不受司法监督几乎是世界各国立法的通例。此后，这一原则暴露出越来越多的问题。至80年代，世界上一些发达国家对行政自由裁量行为的控制已日渐完备。 在我国，《行政诉讼法》也有对行政机关滥用职权和行政处罚显失公正的行为可以判决撤销或变更的规定。该规定确认了人民法院在一定的范围内对行政行为合理性审查的必要性，但这一范围从目前看还很狭小、很单一，远远不适应行政自由裁量行为广泛存在的实际需要，这在很大程度上制约了行政审判作用的发挥。修改《行政诉讼法》，突破审查内容上的限制，将行政自由裁量行为全面纳入司法监督范围，既是依法治国的需要，也符合国际潮流。也许有人会说，法院对行政行为合理性审查是越权行政。其实不然，法院对行政自由裁量行为的审查，是以维持、撤销为主要判决方式，并可以责令被告重新作出具体行政行为来补救，变更只在特定的情况下才适用。因此，法院对行政自由裁量行为的审查仅限于监督，不会造成越权行政。  
    4、扩大相对人受保护权利的范围。我国公民享有广泛的合法权利，除人身权、财产权外，按照宪法规定，还享有政治权利和其他权利。保护相对人的这些权利是我国民主与法治建设的基本要求。人权和其它权益的保障除了需要有完善的民主机制保证外，另一个重要条件就是需要建立完善的行政法律救济机制，保证相对人的人权和其它合法权益受到行政主体侵犯后，能获得及时、有效的救济。然而，行政诉讼作为行政法律救济的主要手段，它所保护的权利仅限于法定的人身权和财产权，而政治权利和其它权利却排除在外。这是《行政诉讼法》和《行政复议条例》共同的缺陷。《行政复议法》在原《复议条例》的基础上，已扩大了所保护权利的范围。从“人身权、财产权”扩大到“合法权益”。显而易见，“合法权益”的范围要比“人身权、财产权”大许多，除人身权、财产权外，它还包括劳动权、受教育权、休息权、政治权利等等。由于按照我国法律规定，绝大多数行政复议行为都不是终局的行政行为，当事人仍有提起行政诉讼的权利。所以，为适应人民法院行政审判工作的需要，应立即着手对《行政诉讼法》的修改，摒弃保护权利的限制，扩大相对人受保护权利的范围，以确保行政诉讼与行政复议受案范围的统一。  
    四、结束语  
    总之、行政诉讼的受案范围既表明公民、法人或其他组织对哪些行政行为可以向人民法院提起诉讼，也表明人民法院可以对哪些行政行为行使司法审查权。受案范围标志着司法权与行政权的界限和关系，也反映着公民、法人和其他组织或者说行政管理相对人的权利受法律保的范围。完善我国行政诉讼受案范围的立法，扩大行政诉讼的受案范围，对于我国行政诉讼、行政审判的发展，保护人权都具有重要的意义。  
                        
                                               
                                               
                                                  【写作年份】2002
                                               
                                               
                                                  【学科类别】诉讼法->行政诉讼法