贸易与环境：化解冲突之路

　　   １９４７年拟定关贸总协定（ＧＡＴＴ）的时候，环境问题尚未引起世界的警觉，因此并没有专设条款，仅在“一般例外”的第２０条（ａ）至（ｊ）十项例外中的（ａ）（ｂ）（ｇ）项有所涉及。因为下面我们还要专门讨论，现先列明这个条款如下：  
        
    “第２０条一般例外  
        
    凡下列措施在条件相同的各国间不会构成任意的或无理的歧视手段，或者不致形成伪装的对国际贸易的限制，则不得将本协定说成是妨碍任何缔约方采取或实行下列措施：  
    （ａ）为维护公共道路所必需者；  
    （ｂ）为维护人类及动植物生命或健康所必需者；  
    ……  
    （ｇ）关系到养护可用竭的天然资源的措施，凡此措施同限制国内生产与消费一道实施者；  
    ……”  
    随着时代演变，从１９６０年起，各国为对付环境污染或破坏的挑战，纷纷出台一系列环保法令，进而签订了一批国际协议或条约。在此基础上，１９９２年联合国在巴西召开了“环境与发展”大会，发布了著名的《里约宣言》。然而，这些国际条约规定的实体法义务，缺乏相应的强制执行的程序保证措施。例如，有些虽规定可采取贸易措施来对付违犯者，但怎么采取限制？不甚了了。其情况和知识产权条约在乌拉圭回合列进ＷＴＯ体制以前，颇为相似。那时虽设有ＷＩＰＯ（世界知识产权组织），但ＷＩＰＯ本身的保证遵守程序很弱，故而才有并入ＷＴＯ之举。  
        
    一、金枪鱼案起风波  
        
    正是在这样背景下，１９９１和１９９４年发生了两起金枪鱼（Ｊｕｎａ－ｄｏｌｐｈｉｎ）案。第一起，墨西哥诉美国，起因于用现代化拖网捕鱼技术在海洋捕捞金枪鱼时，把喜欢与金枪鱼群结伴而行的海豚，也给成批地捕杀了。１９９１年美国法院依其《保护海生哺乳动物法》，下令禁止墨西哥的金枪鱼及其制品进口。墨西哥不服，告到ＧＡＴＴ，指控美国违反了ＧＡＴＴ第１１条禁止数量限制的规定；美国则援引上述第２０条（ｂ）项和（ｇ）项赋予的权利作辩护理由。这是一起在保护生态环境措施与多边贸易体制之间发生的冲突的典型案件。专家组在裁决中讨论的法律问题主要有两个：  
      
    （１）第２０条的（ｂ）（ｇ）两项有无地域上的限制？一国国内法能否管到其领土之外的事情？专家组的结论很明确：美国国内法没有域外效力，美国法院没有域外管辖权（ｅｘｔｒａｔｅｒｒｉｔｏｒｉａｌｊｕｒｉｓｄｉｃｔｉｏｎ），管不到外国在其本国领海或公海的捕捞行为。  
      
    （２）造成环境污染或破坏的，并非产品（金枪鱼）本身，而是其加工（捕捞）过程。专家组对于美国提出的，按ＧＡＴＴ第３条，它有权对外国进口的相同产品（ｌｉｋｅｐｒｏｄｕｃｔ）适用本国的法令规章。保护海豚措施是第３条所指的国内规章。专家组反驳说，ＧＡＴＴ第３条所指国内规章只限于“影响其国内销售、供应、购买、运输、分配或使用”的规章，并不是有关生产加工过程的规章。  
      
    在第二个金枪鱼案（欧共体诉美国）裁决中，专家组虽对（ｂ）（ｇ）项的地域限制原则有所修改，但又提出一个新的观点：一国不得强迫别国采取和它一样的政策。  
      
    这两个案件在国际上引发了一场激烈的争论和风波。许多贸易界人士指责美国打着环境保护的旗号实行保护主义，称之为“绿色保护主义”，情绪激烈者，攻击它为“绿色帝国主义”。而另一端的环保主义者则纷纷指责专家组，说它极力“将ＧＡＴＴ的法律秩序保持在与世隔绝状态”，置危害人类生存的环境问题于不顾，情绪激烈者则攻击说，ＧＡＴＴ“给环境污染者们创设了一个有规则保护的天堂”。由于两种观点激烈对抗，两个案件的专家组裁决也被搁浅在ＧＡＴＴ理事会，迟迟得不到通过。  
        
    二、乌拉圭回合，裹足不前  
        
    由于两种意见激烈对抗，形成顶牛，乌拉圭回合谈判打不开这个结，对贸易与环保的相互关系，无法作出单独立法。为了使多边贸易体制顺应国际环保潮流，在牵头文件《建立ＷＴＯ协定》的序言里，增加或溶进了环保宗旨，说：“……并按可持续发展的目标使世界资源获得最佳利用，力求兼顾环境……”。但对关系最密切的第２０条，未作修改，只在《技术障碍守则》和《卫生检疫协议》中，把环保列为“合法目标”，但在具体条款的表述中又原封不动地把第２０条中对这些“例外”的限定条件搬进来。例如，“各成员方应保证：任何动植物检疫措施，只能在保护人类、动植物的生命与健康所必需的程度上实行。”技术规章“对贸易的限制程度不得超出实行合法目标所必需者”。这里要说明的是，“所必需者”的措词是第２０条（ａ）（ｂ）（ｄ）项都含有的标准，有其特定含义。在经过多次司法解释后，这个措词已被定义为“对贸易最少（轻）限制者”（ｔｈｅｌｅａｓｔｔｒａｄｅｒｅｓｔｒｉｃｔｉｏｎ）。例如在１９９１年泰国限制外国香烟进口案中，专家组认为香烟确实影响人的健康，但按第２０条（ｂ）项的“所必需者”，泰国应该采取禁止香烟广告、香烟盒上标明有害健康等“对贸易最少限制”的办法，禁止外烟进口就不符合“所必需者”的标准了。正是因为“所必需者”这类严格得像紧箍咒般的标准，使得在因为环保理由引用第２０条时，人们宁可选择（ｇ）项，而不用（ｂ）项。  
      
    再者，上述两个ＷＴＯ协议的具体条款也把第２０条引言中的“不得在条件相同各国间构成任意的或无理的歧视”，“不得形成伪装的对国际贸易的限制”等，都原文照抄地搬入。  
      
    总之，乌拉圭回合在抽象原则上将环保列为“目标”或宗旨，而在具体规则上却裹足不前，使得本应朝着环境保护方向靠拢的步子，未能向前挪动半步。而把在未来采取行动的问题一古脑儿地推给了ＷＴＯ要成立的“贸易与环境委员会”（ＴＮＣ）。要ＴＮＣ在ＷＴＯ成立后的第一届部长会议上，就是否需要ＷＴＯ条款来制定贸易措施与环境措施之间明确关系的规则，提出建议。后来，在１９６６年的新加坡部长会议上，ＴＮＣ的确提出了一个贸易与环境的报告，该报告既没有提出修改ＷＴＯ条款的建议，也没有进行单独立法的想法。由此看出，僵持局面仍将持续下去  
        
    三、海龟案：新的机遇  
        
    其实，若仔细从法律上分析一下乌拉圭回合文件，敏感的法律界人士有可能感觉到其中暗含着某种有价值的契机。毕竟乌拉圭回合把“按可持续发展的目标使世界资源获得最佳利用”列为ＷＴＯ的宗旨，从而从总体上把环保问题从处于ＧＡＴＴ“一般例外”的地位这样一种境遇中解脱出来了，大大提高了其法律地位。这就给从执法或司法角度解释ＧＡＴＴ条款提供了某种契机：对条款中的“例外”一般都要从严解释，以防滥用，以符合现在已明确列出的宗旨或“合法目标”，这就为朝着有利于实现宗旨的方向进行从宽解释开辟了通途。换句话说，由司法机关通过司法解释，来寻求对冲突的协调解决，以填补贸易与环境的相互关系这一法律空白（ｌａｃｕｎａｅ）。  
      
    美国一位著名的研究ＧＡＴＴ／ＷＴＯ的法律专家休德克（ＲｏｂｅｒｔＥ．Ｈｕｎｄｅｌ），在１９６６年的一篇学术论文中就提出了除通过谈判正式立法或修改以外，通过争端解决机关“对ＧＡＴＴ条文作普通法式的解释”找出路的设想。他认为，“比起正式修改ＧＡＴＴ规则的困难来，这不失为一条便捷的途径”。  
      
    不久，根据上述契机，提供便捷途径的机遇果然出现了，这就是海龟（Ｓｈｒｉｍｐ－ｔｕｒｔｌｅ）案。这个案件和几年前的金枪鱼案十分相似：采取大拖网捕鱼的现代技术，在捕捞海虾时，把与之结伴而行的珍奇稀有动物海龟，也给捕杀了。美国《公法－－１０１．１０２》的第６０９条规定，除非这类渔船装有美式“放生海龟设备（ｔｕｒｔｌｅｅｘｃｌｕｓｅｒｄｅｖｉｃｅｓ）”，并取得相应证书，否则禁止进口其所捕捞的海虾及其制品。上诉机关在推翻审理此案专家组的裁决（从略）后，抓住上述契机，作了精心的推理和论证，肯定了美国的环保立法，并向着有利于贯彻执行可持续发展的ＷＴＯ宗旨的方向，作出了精当概要、说理透彻的司法解释。获得了包括欧盟、加拿大等一大批ＷＴＯ成员方的赞扬与好评。  
      
    现将该裁决的要点归纳如下：  
      
    （一）上诉机关重申了它在１９６６年“美国汽油标准案”对ＧＡＴＴ１９９４第２０条的解说。它“按照国际公法对解释的习惯规则”（《ＷＴＯ解决争端程序与规则谅解》第３节第２款规定），对第２０条的“文字在上下文中的正常含义，参照条约的目的与宗旨”作出了如下剖析：该条所处理的原本是“非贸易自由化领域里的多种政府行为、国家政策或利益”。对条文的理解和适用应该分两步走：第一步，先审议所申请作“例外”的措施，如（ｇ）项的“关系到养护可用竭的天然资源的措施”，是否符合该项文字表述的要求，有无资格作“例外”。若得出的结论是肯定的，再走第二步，按该条“引言”所含标准作进一步审核。而“引言”说的是“实行该措施的方式方法”，设制这方面的标准，“以防滥用”。上诉机关认为，第２０条所含１０项例外，成员方虽可作为法定权利来引用，但又需照顾到尽可能不损害或少损害别的成员方依ＧＡＴＴ实体法享有的权利。上诉机关的这种分析和解释，恰似“庖丁解牛”，非常透辟，前此尚无人作出过。  
    上诉机关据此指出该案专家组裁决中的错误，说它恰恰在适用时把先后次序弄颠倒了。根本没有审议此案中美国措施是否符合（ｇ）项规定，一上来就用“引言”把美国措施说成是“危害ＷＴＯ多边贸易体制的”，说它“不在第２０条引言所允许的范围之内”。  
      
    （二）什么叫“关系到可用竭的天然资源”？本案原告泰国、印度等引用该条立法历史资料论证说，这里的“天然资源”指的是矿产品，如镁等。上诉机关反驳说，对条约中的这类概念，不宜作静止不动的解释，“按其本意是不断演变着的”。而且联系ＷＴＯ协定的宗旨，联系当代国际社会对环境问题的忧虑，也应包括列入濒危动植物的有生命的资源。海龟就是其中的一种，它已被列入《濒危野生物种的国际贸易公约》的附件。  
    对（ｇ）项“关系到（ｒｅｌａｔｉｎｇｔｏ……）措施”。上诉机关沿用了ＧＡＴＴ专家组对１９８７年“鲱鲑鱼案”所作的解释，认为是指“首先旨在（ｐｒｉｍａｒｉｌｌｙａｉｍｅｄａｔ）”。上诉机关进一步阐明，应从手段与目的的关系来理解，即美国措施首先是出于保护海龟的目的，而不是首先为了别的什么比如说贸易保护主义的目的，顺带保护海龟。  
      
    （三）对于第２０条（ｇ）项规定有无地域限制一节，争论较多。上诉机关绕开正面回答，撇开美国法院是否能作“域外管辖”不论，仅就事论事，根据本案案情说：“海龟游动穿梭于多国水域和公海，任何国家都不得宣称对之有专属权利”。“我们仅表明，按本案所涉情况，在游动着并受到危害的海洋种群和美国之间，存在着足够的连结（ｎｅｘｕｓ）”。换句话说，美国当然可以管。  
      
    （四）特别值得注意的是，上诉机关在论证上述三项解释时，从表面上看，似乎虽遵守了ＷＴＯ《解决争端的程序与规则的谅解》（ＤＳＵ）的明文规定——审案只能适用ＷＴＯ法这一限定，但字里行间却令人感觉到它已超出了这个界限。它大量引用了非ＷＴＯ法的各种国际条约以及诸如《奥本海国际法》，郑斌《国际法院与法庭所适用的一般法律原则》等论著。这些非ＷＴＯ法，按《国际法院规约》第３８条规定，都属于“国际法渊源”，即作为国际法资料来引用并适用于案件的法律规则。上诉机关并没有明示承认这些非ＷＴＯ法可以作为与ＷＴＯ规则并行的规则，直接适用于对本案的裁定。它巧妙地利用《裁决报告》的注脚说明：本案上诉当事国是该条约的批准国，暗示它们有遵守这个非ＷＴＯ条约的义务。例如，在引用《联合国海洋法公约》时，用〔注１１０〕说道：本案原告巴基斯坦、马来西亚等已批准，美国承认该公约大部分条款是习惯国际法。在引用《濒危野生物种的国际贸易公约》（ＣＩＴＥＳ）时，用〔注１２０〕和〔注１２１〕说：“我们注意到本上诉所有参与国都是ＣＩＴＥＳ的成员”。  
      
    对于这种表面遵守和实际违规的做法，现在尚无一致的看法。美国学者休德克给它起了个很有趣的名字，叫“解释用的〔国际法〕渊源”（ｉｎｔｅｒｐｒｅｔａｔｉｖｅｓｏｕｒｃｅｓ）。  
      
    从上述四个要点里可以清楚地看出，美国为保护海龟采取限制贸易的“措施”－－第６０９条款的规定，符合并有资格引用第２０条（ｇ）项规定。这和本案专家组的观点是相反的。  
      
    （五）接着进行第二步，审议美国在实行该措施的方式方法上，是否符合第２０条“引言”里的“在条件相同的各国间不会构成任意的或无理的歧视手段”或者“不致形成伪装的对国际贸易的限制”。上诉机关并未直言要对这种标准“从宽解释”，而是先在ＷＴＯ协定序言中，把ＧＡＴＴ１９４７“序言”中的“使世界资源得以充分利用”改成“按可持续发展的目标使世界资源获得最佳利用”，造这个重要差别上做文章。按照“参照条约的目的与宗旨”作解释的习惯国际法规则，对第２０条“引言”要做哪些不同于过去的解释呢？上诉机关在裁决中说，“我们相信，这必然为我们对ＷＴＯ附件〔包括第２０条“引言”在内〕的解释带来新的色彩、变数和微妙差别”。从而暗示出，应朝着符合环境保护的方向，作出与过去有所不同的具体解释。  
      
    毕竟美国实行的措施和方式太霸道了，即便上诉机关煞费苦心地再从宽解释引言标准（限于篇幅，从略），也无济于事。因此宣布美国败诉。  
        
    四、海龟案的里程碑意义  
        
    除诉讼当事方的泰国对上述裁决有些异议外，大部分ＷＴＯ成员方，尤其是发达国家成员方都给予积极意义的评价，包括美国在内。美国代表说，“我们高兴地看到，上诉机关认为美国该项立法和我们的ＷＴＯ义务之间，没有什么不符合之处”。澳大利亚、加拿大、新西兰等国，以及欧盟，都给予了很高的评价，认为在处理国际环保条约与ＷＴＯ规则之间的相互关系上很有益处。在他们的推动下，“贸易与环境委员会（ＣＴＥ）”提请ＷＴＯ秘书处仿照普通法系“法律重述”的模式写一个“《第２０条解决争端惯例》文件。不知后来ＷＴＯ秘书处写成没有，但在立法受阻的条件下，海龟案以司法解释开辟了一条化解贸易与环境冲突的道路。从这个意义上说，它显然具有里程碑的意义。  
         
                        
                                               
                                               
                                                  【写作年份】2002
                                               
                                               
                                                  【学科类别】国际法->国际经济法