司法改革中的上下级法院关系

　　   官大一级压死人。?  
         
    ——民谚  
         
    近年来，由民事审判方式改革发韧的司法制度改革不断地向纵深发展。我们似乎可以发现，这种发展正在向两个方向延伸，一是建构更独立和更公正的司法制度的要求愈来愈多地触及到政治体制的层面。实际上，司法制度本身便是政治制度的一部分，或者说，政治体制构成了制约司法体制的重要的制度环境，因此，司法改革离不开更宏观层面上的整个政治体制的改革。与此同时，司法制度方面哪怕是很细微、很技术化的改革，也会对国家的政治制度产生一定程度的影响。司法制度改革触角所及的另一个方向则是涉及制度各个环节的具体问题得到了更强烈的关注。司法界和学术界的人们开始意识到，中国司法制度所面临的若干大问题常常与小制度建构方面的缺陷有关；制度建构也仿佛积薪，需要累积性的努力。如果具体制度的建设长期被忽视，只是一味地寄希望于所谓根本性的改革，那么，改革充其量只能获得一些表层的成果。于是，构成司法制度的各个具体环节以及一些具体制度背后的理念背景就成为一些文章讨论的对象。本文将简要地探讨的便是这些具体制度中的一个——法院的上下级关系问题。??  
         
    法院及其上下级关系的特殊性  
         
    从严复翻译孟德斯鸠的《法意》算起，权力分立学说在中国的传播已经有近百年的历史了。〔1〕然而，由于我们一个世纪以来社会持续不断的战乱和动荡，由于相当长时间里这一学说在这里的坏名声妨害了相关知识的传播以及更深入研究，因此，虽然我们在制度设计上采用了立法、行政和司法的三分法，然而，为什么这三种权力应当如此划分，除了“生产队长派活”意义上的分工之外，分权还意味着哪些不同，进而言之，在行使权力的方式、人员选任标准、内部管理方式以及伦理准则等方面，三种机关之间应有怎样的差异，都被我们忽略了。在我看来，分权学说在我们这里屡遭抨击，除了在以意识形态划界时代的某种思潮的影响外，在一定程度上也跟我们对分权背后的原理缺乏了解有密切的关联。而知识贫乏的恶果之一便我们对是什么因素使得人民代表大会成其为立法机关，法院成其为司法机关，政府成其为行政机关等方面基本上没有严格的界定和大致的共识，政府机构设置得倒是相当全面，吃皇粮的人员规模愈来愈庞大，然而机构和人员的数量却似乎与效率成反比。〔2〕不同机关的职能该区分不区分，当配合不配合，导致政府功能的愈发紊乱，官员无所适从，民众不满加剧。〔3〕作为三权的一权，法院具有一系列与行政机关和立法机关相区别的特征。〔4〕区别之一就在于在上下级关系的性质方面独具特色。如果说行政机关是以下级服从上级的话，法院则无所谓上级，每一级法院都应当是独立的。为什么呢？因为法院之所以设置不同的审级，并不是要建立一种上级控制下级的机制。固然，上级法院可以改变下级法院的判决，但这只是为司法判决增加一道审核程序，使得相关决策更加审慎，减少错误。尤其值得注意的是，实际上，在案件或纠纷的处理过程中，上下级法院通常有分工上的区别。我们知道，在英美国家，第一审级法院被称为“审理法院”（trial court），第二审级法院则名为“上诉法院”（appellate court或者court of appeal）。这样的区分意味着一审法院主要的功能在于对案件事实加以调查，并根据法律对由证据所证明的事实作出裁判。第二审级原则上不再审查事实，不接受新证据，只是对审理法院的审理过程是否严格地遵循了法律程序，对法律的解释和适用是否妥当加以审查，如发现不妥，上诉法院可以改判或发回重审。此外，上诉法院的任务还包括力求司法标准的统一性以及对司法过程进行不同政策导向上的调整。至于位于一国司法体系金字塔顶端的最高法院，更是协调整个司法运作的关键角色。因此，上级法院有权改变下级法院并不意味着后者成为前者的下属。?  
         
    另一方面，正是由于上级法院有权改变下级法院的判决，使得上诉法院的审查成为当事人所享有的一种权利。实现这种权利的重要前提之一便是上下级法院之间相互独立，作出决定的过程是分离的。否则，如果下级法院成了上级法院在行政机关意义上的下属，如同我们这里经常发生的那样，下级经常就案件的判决要请示上级，或者上级对下级进行监督（所谓“提前介入”），就判决结果作出指示，甚至下级在某些案件的审理过程中直接请示最高法院，后者直接作出有拘束力的答复，这样的做法必然导致法院上下级的设置变得毫无意义。试想，如果上下级法院之间已经就案件的处理结果达成了一致，当事人通过上诉挑战原审法院判决的努力岂不是从一开始便注定是竹篮打水一场空？上下级法院事先便已经“串通一气”，还假模招式地让当事人上诉，这在道德上是否存在着某种缺陷？〔5〕回应可能的质疑  
         
     在中国，倡导上下级法院之间的相互独立，要面临着不少可能的质疑。首先是上级法院对下级法院的监督（或实际上的领导）有助于使司法决策抵抗来自同级党政机关的干预。我们该承认，这是一个具有相当合理性的论辩。然而，这种合理性却完全来自于我们在制度设计上的不合理性。当我们把法院置于同级党政的控制之下的时候，事实上就使得法院不再是设在地方的国家法院（national courts），而只能是体现本地利益的地方法院（local courts）。正是在这种情形下，法院按照内部等级体系服从自己的上级较之服从法院之外的非司法权力显得更具有正当性。然而，这种正当性仍是以违反司法独立原则作为代价的。?  
         
    司法独立可以在不同的层面上讨论，在初级层面上，整个司法体系独立于外部干预是最基本的。但是，假如没有不同审级法院以及各个法官之间的相互独立，司法独立仍然是不完整的。在我国，宪法所规定的所谓“审判独立”基本上限于把法院作为一个整体规定其独立于外部社会的各种权力，而对于上述更高层次上的司法独立则未予肯定。虽然司法在今天仍受到地方权力的干预可以成为上级法院“领导”下级法院的可以理解的辩护，然而这多多少少有以一种错误的实践为另一种同样错误的实践辩护的倾向。况且人们也很难论证来自上级法院的干预就一定比来自地方权力的干预更具有正当性，同时即使这种干预是正当的，由于法院的生存毕竟把握在地方权力的手中，欲使法院置地方利益或意志于不顾，恐怕仍然是强人所难。在双重效忠的压力之下，司法权将难以正当地行使，最终的结果大抵上仍是不得不屈从地方权力的意志——对于那些负责法院全体“干警”衣食住行的院长、副院长们来说，“失节”事小，饿死却是事关重大。为什么我们不去改变地方权力控制司法的做法，而偏偏要把法院置于在两个“婆婆”之间经常面临痛苦选择的境地呢？?  
         
    第二个可能的质疑是，上级法院对下级法院的监督有助于强化司法权的审慎特征，考虑到我国法官目前的整体素质状况，多一道控制环节对确保正确的司法决策更是必要的。的确，就现状而言，法官的整体素质的确是不尽如人意的，而且由于大中城市的吸引力，优秀的法律专业毕业生更容易流向中级以上的法院，因此导致法官素质呈大致上的上高下低的态势，这些都是无庸讳言的。然而，在判断我国法官的素质时，我们似乎应当对从事基层司法的法官与从事中级以上司法的法官采用某种不同的标准。按照我们在前面的论述，一审法院法官工作的侧重点是通过庭审过程揭示案件事实，二审法官则重在审查程序和法律的适用。虽然依照我国诉讼法的相关规定，中级和高级法院（甚至个别情况下的最高法院）都可能成为一审法院，但绝大多数案件仍然是由基层法院担任一审的。从教育背景、法律素养等方面着眼，我们固然可以说基层法院法官的整体素质不如中级法院以上的法官，但是，这种判断很难一概而论；一个长期从事基层司法工作的人也可能积累丰富的观察社会生活、敏锐地发现生活事实中的矛盾的经验，从而形成辨析证据、判断事实的娴熟的技巧。也许他难以胜任一个上诉法官的工作，但是，作为审理法官，他的经验、技能也并不是一个中级法院以上的法官所可以小视或代替的。如果我们承认上下级法院分工或侧重点有所不同的话，那么即使是承认法官素质尚不够高，也未必可以成为上级法院控制下级法院的理由。?  
         
    不仅如此，那种认为多一道控制环节便更有助于决策质量的改进的观念也是大可质疑的。多一道控制也可能意味着增加一次犯错误的机会，因为没有人能够证明或确保监督者一定比被监督者更高明、更富于道德感。而且，监督环节的增多必然会带来这样的需求，即需要设置为数更多的对监督者进行监督的机制，因为监督者本身也可能犯错误，也是不可靠的，谁来监督监督者（Who watches the watchman?）便成为一个难于解决的问题。〔6〕假如我们层层加码，对每一个监督者再设置一个或更多的监督者，制度所必需的监督成本必将以几何基数迅速加大，这是任何制度都承受不起的。我们是否可以走出这种可以称之为“监督情结”的心理状态，而寻求更合理的制度建设路向呢？??  
         
    寻求无需监督的司法界  
         
    了解西方宪政和司法制度的人都知道，那里的民主体制的基本特征之一便是对行使公共权力的人们设置了严密和严厉的监督机制。例如，一个担任了美国总统的人，纵然有天大的能耐，在总统的宝座上也不可能超过八年。他的决策经常受到议会的质疑，任命行政阁僚时，每一个候选人都要接受国会议员们似乎充满敌意的调查和盘问。大众传媒照例是“哪壶不开提哪壶”，直逼得一位总统感慨，白宫仿佛一座玻璃房子，做总统的人没有任何隐私权可言。??〔7〕?国会议员更是直接受制于选民，如果选民不满意他的表现，一次投票便可以使他风光不再，乖乖地回家做老百姓。?  
         
    然而，法官这种同样行使公共权力的群体却构成了一个难得的例外。以美国的联邦法官为例，虽然他们在接受任命的时候也要受到国会参议院的审查，而且在任职过程中要不断地受到大众传媒的监督，然而，对他们的监督却是完全不同的。由于总统直接任命，因此选民对他们是无可奈何的。他们又是终身任职，也就是说，一旦被任命为法官，只要不违反法律，便可以永远地坐在法官席上，即使他们的判决引起上到总统和国会议员、下到平民百姓的指责和抗议，法官本人也是受到严格保护的。大众传媒对他们的监督也受到了多方面的限制，例如，除非在极个别情况下并得到法官的许可，法庭之内可以进行文字记录，但不得摄影、录象或现场直播。在一起案件正在审理的过程中，传媒不得发表带有倾向性的报道或评论，否则发表报道或评论的媒体便可能以藐视法庭而受到刑事或民事惩罚。此外，宪法还明文规定，国会不得降低法官的薪金。?  
         
    如此看来，法官既终身任职，一旦获任，便不受任命者以及选民控制；薪金只可以升不可以降，因此亦无法通过降薪之威胁使其有所顾忌；媒体对审判过程的监督又受到种种限制，这种基本上无管束的境况不是很可忧虑的么？没有了外部监督的法官们岂不是要无法无天了么？然而，奇怪的是，两百多年来，正是这个外部管束和监督最宽松的群体反而成为美国社会各种不同行业中最令人敬重、最少腐败的一个。不仅美国，在英国，自1830年以来，法官从没有因为严重行为不当而受到解职处分者。〔8〕在日本，京都大学历年来的社会调查表明，法官是社会公信度最高的群体。〔9〕个中原因究竟在哪里呢？?  
         
    如果我们仔细观察，对于一个行业性的群体而言，伦理道德水准的高下主要并不取决于来自外部的监督和控制，问题的关键在于是否能够建立严格的自律（self-restraint and self-control）机制。这种自律机制是复杂因素的产物。荣誉是其中的一个重要因素，寡廉鲜耻常常是导致一个人对道德戒律无所顾忌的直接原因。什么行业的人们最珍惜荣誉呢？长期树立并且较少受到玷污的良好的社会形象，只有受到严格而高层次教育者方能进入的选任标准，共同体成员之间相互熟知所产生的来自同事的关注，与一般流俗之间适度的距离，对社会需求能够较好地加以回应从而导致更殷切的外部期望，较为优裕的经济地位，组成该行业的人员数量相对较少，等等，都是其中不可忽视的内容。建立这样的自律机制乃是司法界走向更公正、更廉洁的治本之策，而指望通过设置更多的外部监督环节——运动式的清查、举报电话、电视镜头进法院、上级法院对下级法院更强有力的控制等等，或者不断地强化道德教育，便能够解决司法界存在的种种弊端，即使有效果，也必定是短暂的。  
         
    注：  
         
    〔1〕《法意》出版于1904年至1909年，属严译的前期作品。译笔古雅，颇合古文家法。但其缺陷，一是如张君劢所批评的，“以古今习用之说，译西方科学中之义理。故文字虽美，而义转歧。”（见张氏，“严氏复输入之四大哲学家学说及西洋哲学界最近之变迁”，载申报馆编，《最近之五十年》，1922）蔡元培的批评则点出了严译的第二个缺陷，那就是难于在大众中传播：“他的译文，又很雅驯，给那时候的学者，都很读得下去。所以他所译的书在今日看起来或嫌稍旧，他的译笔也或者不是普通人所易解。”（蔡氏，“五十年来中国之哲学”，同前书）虽然严氏在《法意》里所作按语对中西政治法律制度的评论锐利而精当，但无论如何，却难以承担孟德斯鸠的法律思想在中国更广泛传播的使命。第一个白话文全译本便是目前通行的张雁深译本，由商务印书馆出版的这个译本初版于1961年，正赶上既批评资产阶级，又最不讲法治的年代，影响范围之有限可以说是不言而喻的。?  
         
    〔2〕据一位历史学家引用的公布数据，“我国的官民比例，已从建国初的1:600增加到了现在的1:34，增长了17倍，而同时的人口增长不足3倍。”葛剑雄，“全社会的负担”，《南方周末》1998年7月10日。?  
         
    〔3〕例如，近年来在强化人民代表大会对司法机关的监督的呼声中，一些地方的人大常委会在某些案件的审理过程中，召见法院院长和主审法官，对案件的处理进行协调和参与。问题在于，这样一来，立法和司法之间的界限是否还存在？法院这方面，又常藉服务于市场经济之名，主动地处理当事人并没有要求法院处理的事务，至于这种做法对司法机关作为一种中立权力的行使会有怎样的伤害，则全然不顾。相关的论述和批评，参看拙文“通过司法实现社会正义”，夏勇（主编）《走向权利的时代》，中国政法大学出版社1995年版，页245及以下。?  
         
    〔4〕对法院原型以及法院不同特征的研究，参看Martin Shapiro, Courts: A Comparative and Political Analysis, University of Chicago Press, 1981。?  
         
    〔5〕参看拙文“中国司法管理制度的两个问题”，《中国社会科学》1997年第6期。?  
         
    〔6〕参看Mauro Cappelletti以“Who Watches the Watchman?”为题的论文，载31American Journal of Comparative Law 1( 1983 )。?  
         
    〔7〕最近出版的一本畅销书对美国总统所受到的种种监督和限制论述颇详尽，即林达，《总统是靠不住的》，三联书店，1998年版。?  
         
    〔8〕David Pannick, Judges, Oxford University Press, 1987, p.90. 当然，因为某些不得体举止——例如听审案件时进入梦乡、在法庭上开不适当玩笑、提问太多太频繁等等——而受到媒体批评者却不乏其人。参看该书，页75-103。?  
         
    〔9〕参看季卫东，“法律职业的定位——日本改造权力结构的实践”，《中国社会科学》1994年第2期。  
         
      
         
                        
                                               
                                               
                                                  【写作年份】2002
                                               
                                               
                                                  【学科类别】诉讼法->诉讼制度