司改：四组矛盾 八项课题

　　     
      
      
    中国司法改革所面临的矛盾与课题  
      
      
      
      
      
      
    近年来，司法公正已经成为整个社会的强烈期待。这种情况的出现是与中国社会结构所面临的深刻变化密切关联的。在计划经济时代，法院只是无产阶级专政的工具，所处理事务的范围无非是“打击敌人”和处理婚姻纠纷，在整个权力结构中只是一个非常边缘化的角色。然而，市场经济的国策却将法院推到了权力的前台，当行政权力不再主导经济生活的时候，当法律之治的正当性得到越来越深刻地认同的时候，法院正以前所未有的强度和深度进入到经济以及社会生活的调整过程中，成为一种引人注目的权力。因此，司法公正受到越来越广泛的关注，甚至，越来越多的人们对所谓司法腐败表现出的强烈不满，正可以说是为司法改革提供了难得的契机与动力。  
      
      
    话虽然这么说，当我们回顾近年来的司法改革时，还是可以看到，目前我们的社会还存在着诸多矛盾，制约着相关制度的建立和操作，使得司法难以公正。首先是我们的中央动员型治理传统与司法独立之间的矛盾。依法治国的一个重要内容便是司法的独立性。这种独立不仅仅指司法作为一种独立的机构单独地设立，行使独立的权力，更重要的是，支撑这种机构与权力的一整套知识是独立的，它具有自己的运行理念和逻辑，它具有自家独立的语言。然而，近代以来，我国独立司法的形成过程中遭遇到的最大阻力之一是，这个国家有着根深蒂固的中央动员型治理传统。由于治水对中央动员的需要，“政教合一”体制抑制了世俗世界与精神世界的区分，科举制度妨碍了知识的分化，加之没有对私有财产的严格保护，导致国家的早熟，并形成强大的中央动员型治理传统。在这样的治理模式下，不同行业之间的界限被忽视，不存在真正的分权体制。时至今日，在许多人的意识中，司法机关仍然不过是完成所谓“中心工作”的工具。从五十年代开始，司法就不断地服务，为土地改革服务，为反右斗争服务，为大跃进服务……到了八十年代，又要为改革开放服务，为市场经济建设保驾护航，一直到最晚近的为西部大开发服务，等等。在这种工具意识下，司法不可能展现自己的逻辑。例如，司法权的消极、中立就不大可能在这种动员型治理中获得生存空间。甚至我们的一些所谓改革也是变着法子的服务，诸如目前在法院系统开展的“双满意活动”即“做人民满意的好法院，做人民满意的好法官”，正是动员型社会中司法权的一种特色。  
      
      
    妨碍司法改革朝向健康目标迈进的第二个矛盾是，一方面我们不断地倡导依法治国，另一方面，社会中实际上起到法律作用的规则又不只是国家立法机关所制定的法律，法院以及检察院在实际的司法过程中也不能只服从法律。本来，在一个讲求法治的国家，社会中各种利益固然可以是多样化的，不过因为法的至高无上和普遍适用的特征，司法过程中终极的准则毕竟是宪法和法律。也就是说，在解决纠纷、处理案件时，法官必须以宪法和制定法为基本依据。当然，实际的司法过程要比人们平常想象的复杂得多；法律解释经常受到法官的政策考量甚至其他不被决策者本人意识到的因素的影响，但是，由于受到法律共同体在法律解释以及法律推理规则上共识的制约，所以司法过程所依据的规范是有其确定性的，并且是单极化的。与单极化相对立的是多极化，即法外有法，法上有法，许多法律之外的规范也具有与法律同样的作用，司法机关之外的机关也可以行使司法职权。一些非司法机关可以长时间限制人身自由便是明显的例子。在司法机关这方面，我们又强调法院和检察院的工作既要讲法律效果，又要讲社会效果，从而助长了司法过程所适用规范的多极化和混乱。  
      
      
    法治国家要求法院居于社会关系调整过程中的核心地位，而我们的法院以及检察机关在整个国家的权力结构中仍处在相当边缘化的地位，这是今天的司法改革所面临的第三个矛盾。当年，法国思想家托克维尔在观察美国社会时，曾指出：“在美国，几乎所有的政治问题都要变成司法问题。”这意味着司法权的影响力不仅及于狭义的法律领域，而且是整个政治权力格局中的重要力量。法院的这种地位在当今的法治国家中有普遍的体现。曾有学者著书，题为《司法权在全球范围内的扩张》，历数世界许多国家法院越来越多地对政府行为进行司法审查，对议会立法的合宪性作出判断，大有演成全球化走向之势。然而，在我们的权力格局中，法院以及检察院至今仍在夹缝中求生存：司法机关在俗称“人财物”等最重要的生存环节上依赖于同级党政权力；某些地方的人大可以无视立法与司法的界限，进行所谓的“个案监督”；在一些行政首长的眼中，司法机关不过是其下属的科局而已，而且是不甚重要的科局。央视名牌栏目“东方时空”让“两高”首长忝列“部长访谈录”末席为这种观念提供了一个生动的注脚；许多地方党的政法委员会书记由公安机关的首长担任。司法机关为改变这种边缘化的地位，想方设法，一方面向权力部门示好，另一方面，在社会中更多地以威武示人。但事与愿违，示好的结果愈发强化了司法机关的从属地位，而黩武则使得司法尊严进一步丧失。  
      
      
    第四个矛盾是巨大的改革热情与相关知识积累不足之间的矛盾。培根有言，“知识就是权力”。我们也可以说，权力背后有知识。当今各国都采用了分权型的政府体制，例如，司法权与行政权都以分立的状态设置。这种划分的背后是有着丰富的知识背景的。由于我们的古典社会并没有形成分权式政府，因而传统的政治论说中没有提供今天我们可资借鉴的背景知识。半个世纪以来，我们对“三权分立”学说的批判更加抑制了人们探索权力分立背后知识的热情。近年来，司法机关甚至人大都不断地推出涉及司法的改革措施，然而这些措施却经常相互矛盾，凿枘不投。例如，一方面要司法独立，另一方面要错案追究；一方面确认法院是行使审判权的惟一机关，另一方面又推行个案监督；一方面倡导法官选任上的高标准，另一方面又强调人事制度要有利于干部的横向交流……这些问题都显示出有关现代政府以及司法制度的基本知识在我们这里还极端匮乏，需要更深入的研究和在各个层面上的传播。否则，某些好措施的功效可能完全被坏措施所抵销，改革的过程很可能成为一个增添混乱的过程。  
      
      
    此外，改革本身的一个明显的缺陷是，由于改革措施大多由不同的司法机关推出，因而难免头痛医头，脚痛医脚，缺乏一个全方位的考虑。更因为相关结构囿于自身权限，难以对不同权力――例如法院与人大、法院与检察院――之间的关系提出构想，造成盲人摸象式的混乱局面，甚至导致旧弊未除，新弊复生的结果。我认为，我们需要改变现状，例如是否可以在全国人大的层面上，设立一个“司法改革特别委员会”，这个由民意代表、法院以及检察院等司法机关的人士、律师以及法学界专家组成的委员会通过深入的调查和细致的研究，提出一个司法改革的一揽子方案，经过全国人大讨论和通过后，在全国范围内认真扎实地加以推行。  
      
      
    要实现司法公正，重要的问题仍在于制度。其实只要深入观察，我们就可以发现，现实生活中发生的司法不公甚至腐败行为，多半源于制度的缺陷，而非法官的个人品行。下面列出的是我认为要实现司法公正需要关注的八个制度要件：  
      
      
    第一，我们必须改变目前的司法权实际上从属于地方的问题。在现行制度上，我们的司法管辖范围与行政以及立法的管辖范围完全重合。宪法规定法院院长以及法官由同级人大及其常委会产生并对其负责，财政也完全依赖地方权力，导致法院对地方的严重依赖。本来是国家设在地方的法院变成了从属于和听命于地方的法院。于是地方保护主义遂难以避免，甚至由于法官“各为其主”，不得不对同样的法律条文作出不同的解释，更加剧了法律准则的四分五裂，破坏了人们对法律统一性的信赖，成为妨害市场经济发展的巨大障碍。指望通过思想教育便可以使法院院长以及法官秉公司法而不考虑地方领导的意志是徒劳的，这是要求他干超越人性的事。在经济领域，比如说金融，政府比较重视统一管理，中央银行与地方脱钩就是一个很好的改革举措。但是这样的思路在司法方面却没有体现，以经济建设为中心造成了我们对社会中非经济类制度建设的忽视，看不到如果没有这些制度的合理化，经济是不可能健康发展的。实际上，比金融中央化更重要的司法中央化，因为法院毕竟是社会正义的最后一道防线，金融系统出现的弊病还可以通过法院加以矫正，法院判决不公却无法求助于银行。现在的情况是，中央化银行出了问题还要找地方化的法院，这样处理中就会大打折扣。只有让法院非地方化，才可能解决公正问题，当然，法院非地方化并不是又要把它变成一个行政体系，近来一些人似乎热衷于论证法院“垂直领导”的改革方案，这可以说是一个新的误区。司法独立的本质应该是法官个人的独立和每个法院独立于它们的上级法院。我认为这是建立公正的司法制度的十分关键的一个方面。  
      
      
    第二，我们应该改革法官的选任制度，准确地说，是严格按照《法官法》所规定的标准选任法官。法官队伍整体素质的高下，关系到司法权行使的正当性，关系到法院以及法官在民众心目中的形象，关系到通过司法而创造的法律准则的统一，也关系到能否在法官中形成同事之间的恪守司法伦理准则的机制的形成。按照1995年生效的《法官法》，要成为法官必须要经过大学以上的专业法律训练，或者有两年的法律工作经验。应该说，这个标准略显低了些，但遗憾的是，即使是这样的低标准，仍然未能落实。一些没有受过法律专业训练也没有法律工作经验的人仍可以进入法院，成为法官。如此这般，形成的一个后果是，法官队伍仍然缺乏同质性，不仅仅在法律的语言、法律的知识、法律的规范方面四分五裂，就连司法伦理也四分五裂，导致了同事之间缺少制约。我们可以假设，如果一所名牌大学的教授选任不讲标准，不管什么人都可以来当，不需要什么学位，也不需要什么科研成果，那么这样最后导致的结果将会怎样呢？势必是剽窃别人的科研成果、盘剥学生的成果、不好好做学问都算不了什么，结果必然是真正优秀的教授在这里呆不下去，纷纷离开，用孔子的话，叫“危邦不入，乱邦不居”。所以，如何严格地执行法官法所规定的法官选任标准确实是一个很大的问题，必须要解决。  
      
      
    第三，司法权的司法化问题。司法权的行使方法必须要得到真正的反省，并且在程序的各个环节中得到体现。合理地行使司法权的前提是必须要清楚地意识到什么是法院，它不是一个行政机关，为什么它跟行政机关是不一样的，那么法院不一样，不一样在哪？并不仅仅是挂一块牌子法院就是法院，它一定是行使权力的方式跟行政机关不一样，所以对司法权性质必须要作一个更深入的思考。比如说什么样的案件是我们能够受理的，什么事务是我们不可以做的，为什么法官要严格地遵循程序，为什么他只能在法庭上行使他的权力，而在大街上行使权力的人不是法官。我们现在还有法官到大街上，在柳树下，小河边行使权力，这不是法官，这是行政官。还有，司法权要公开，它不能是暗箱操作的结果。这些都应该在相关的规范中确立，所以我们必须重新思考司法权的性质，思考法官这种职业的性质，这样就能逐渐地确立一种共识。  
      
      
    第四，法院内部管理制度的非行政化。这里指的是法院内部机构设置及其职权的合理化、法官个人独立地位的保障以及上下级法院之间关系的理顺等，其中关键的问题是法官个人的独立。审判委员会制度在过去的司法过程中发挥了应有的作用，但是，其弊病也越来越明显地暴露出来。审委会决定案件违反了司法公开的原则，破坏了回避制度的效果，造成了司法效率的低下。更严重的是，它导致了对法官的控制与法官素质低下之间的恶性循环。人们看到了法官素质不高，因此用审委会对审判结果加以监控，然而监控使得法官权力虚化，内心的失落与当事人及其律师的鄙视将使他更缺少责任心和荣誉感，愈发不思进取，自暴自弃，这样又导致更严厉监控的正当性。审委会如此，院庭长批案亦复如此。此外，目前推行的法官等级制度也过于细琐，强化的是法官之间的等级差异，不利于法官独立意识的养成。要在法官中形成追求公正司法的风气，需要确立责任与荣誉相结合的机制。当责任与荣誉都无法推诿的时候，法官追求正义的热情与智慧便会被激活，我们就可能走上一种良性循环。  
      
      
    第五，确立一整套良好的司法伦理准则，和执行这套伦理准则的机制。司法伦理具有它自己的特点，比如说受贿不是一个司法伦理的问题而是一个法官犯罪的问题，法官犯罪与其他人一样要依据刑法加以制裁。司法伦理一定是建立在对于司法官的职业特色清楚意识的基础上的一套行为准则，比如说他跟当事人之间的关系应该怎样处理，他跟律师之间的关系应该怎样处理，他是不是应该远离商业、远离政治，还有他跟法学学术之间应该有什么关系，他应该怎样避免自己的偏见影响司法决策，如何解决司法拖延的问题，都是司法伦理所涉及到的主要内容。但我们这一方面过去做的很不够。当然，司法伦理建设方面的一个重要事项是要有一个有效的执行机制，我们现在一方面是一些违反职业伦理的行为得不到及时的矫正，另一方面，法官又动辄得咎，经常受到不正当的威胁甚至惩罚。例如，对于新闻界“曝光”的某些行为，我们惯常的做法往往是不由分说，不顾正当的程序，免去一名法官的职务简直易如反掌。法官的地位如此没有保障，是一件极其可怕的事情。一些法制发达国家的经验表明，严格的身份、职务以及收入保障是司法公正的制度前提。我们需要建立起一种机制，让涉嫌违反职业伦理的法官也能得到公平的对待。可以考虑在人大中设立一个机构以公开的程序审理被追诉的法官，让他们也能够有一个公开申辩的机会。  
      
      
    第六，司法改革还有一个问题，就是要调整、理顺不同的法律机关以及法律职业之间的关系，比如说法院和检察院之间的关系，检察官与律师之间的关系，以及法院与公安系统之间的关系，等等。公安机关只是一个行政机关，检察院则是行使行政权的司法机关，因为它积极地追诉犯罪。这些机关之间的关系现在并没有理顺，相互配合有时蜕变为职权混淆，相互制约又经常变质成斗气冲突。无论是职权混淆，还是斗气冲突，都严重地弱化了司法机关保护权利和惩罚犯罪的功能，伤害了司法机关的公正形象和法律职业共同体的团结。理顺法律机构之间的关系，首先要从司法人员的选任机制入手，例如建立包括法官、检察官和律师三种主要的法律职业共同的入门考试制度，以及共同的职前研修制度，以强化三种职业者之间的共同体意识和一种职业者对另外两种职业的理解。此外，还必须在宪法层面上理顺法院、检察院以及律师之间的关系。目前的弊端在于宪法上对司法机关之间关系的设置本身有相当不合理之处，现实中又多维护部门利益，坐在谁家的椅子上为谁家说话，甚至两家的司法解释也相互冲突，加剧了问题的严重性。  
      
      
    第七，必须要理顺法院与人民代表大会之间的关系。人大是最高权力机关，对司法机关当然拥有毋庸置疑的监督权力。不过，这种权力应当体现在对法院财政、人事等领域的监督上。例如，经费的支出是否合理，是否存在不正当收费，任命过程中候选人是否符合法定的任职资格，严重违反职业伦理的法官怎样加以弹劾，等等。在这些方面，人大的监督还很不够，应当进一步强化。可以说，某些地方一些不符合法官法规定任职资格的人进入法院成为法官甚至法院院长，跟人大在任命过程中没有有效地行使上述权力有直接的关系。值得注意的是，现在，一些地方出现了另一种监督，那就是人大插手对具体案件的处理，这种名为“个案监督”的做法混淆了立法权与司法权的界限，实际上也降低了人大的地位。由于人大代表并不是按照法官的资格加以选任，人大对具体案件的了解通常并非通过两造对质的方式获得，而且也缺乏司法程序的制约，个案监督也可能导致更多的不公正。因此，如何既强化人大对司法机关的监督，又不使人大取代法院成为司法机关，将是我们走向司法公正的又一个制度建设的关键点。  
      
      
    最后，第八点，司法机关与大众传媒之间关系的理顺。也许可以说，没有新闻自由，就没有司法公正。在现代社会中，大众传媒代表着广泛的公众，对于包括司法在内的国家权力进行严格的监督。但是，跟任何其他权力一样，传媒的监督权也是一柄双刃剑，可能正当行使，也可能被滥用。重要的是，新闻与司法两种行业的逻辑有明显的差异，新闻重情感的诉求，司法重理性的运用；新闻倾向快捷的报道，司法强调审慎的决策。因此，二者存在着内在的紧张关系。我们需要建立一整套规范防止大众传媒损害司法公正，其中最亟待确立的规范是，对于法院没有审结的案件，如何防止传媒发表具有倾向性的言论从而危害司法的公正与独立。与此同时，我们也应当采取切实有效的措施，将司法过程置于传媒的监督之下，使得传媒成为增进司法公正的社会因素。  
      
      
      
                        
                                               
                                            
                                              【出处】
　　《中外法学》2000年第6期
                                               
                                               
                                                  【写作年份】2000
                                               
                                               
                                                  【学科类别】未分类