检察机关宪法地位面临的挑战

　　   相对，各执一词。随着司法改革的不断深入，特别是刑诉法修改以后，更强调了法院在诉讼中的中心地位，同时更注重控诉与辩护的平等，因而要求对检察机关的权力进行重新配置，进而重构检察权的呼声越来越高，使检察机关的宪法地位面临着前所未有的挑战。对此，我们应保持清醒头脑，冷静应对。让我们追寻检察制度的历史渊源，沿着新中国检察机关的建立和发展的历史轨迹，从历史和现实两个层面上进一步来探讨这一问题。  
    一、        美好的初衷——列宁的法律监督思想和前苏联模式  
    检察制度的起源，“不过因为国王之权利见侵害时求救于法庭而已。”（1） 检察机关以及检察制度是为代表国王、君主及后来的国家政府利益控诉犯罪而建立起来的。检察官也是从代理国王参与民事诉讼，继而发展到代表国家和社会利益负责侦查刑事案件、提起刑事诉讼而走上历史舞台的。尽管世界各国关于检察机关职权范围的规定有差异，但“检察职权参与刑事各国大概相同，参与民事法国较多，德国较少，日本更少。”（2） 因而检察机关从诞生之日起便是一种新型的代表国家追诉犯罪的专门机关，设立检察机关的目的就是行使公诉权，检察机关是应国家公诉的需要而产生发展起来的。而对新中国的检察制度而言，情况则有很大的不同。新中国检察机关的宪法地位，是以列宁的法律监督思想为理论基础，以前苏联模式为蓝本确立起来的。  
    列宁认为，社会主义国家的法制应当是统一的。为了实现这个统一，必须建立专门的法律监督机关。检察机关的任务，就是“监视整个共和国对法制有真正一致的了解，不管任何地方的差别，不受任何地方的影响。”（3） 而“检察权”这一概念的内容，不仅包括对刑事犯罪行为和民事违法行为的监督，而且包括对国家机关及其工作人员违法行为的监督。  
    在列宁的法律监督思想的具体指导下，前苏联的检察制度得以建立。1933年12月17日，前苏联颁布了《苏联检察署条例》，规定检察机关的职权大体分为一般监督和司法监督两部分。一般监督，也就是对国家法律的统一、正确实施所进行的监督，主要是审查国家机关及其工作人员作出的决议、命令、指示等是否符合宪法和法律。司法监督，则主要包括监督案件的侦查、羁押及逮捕是否合法，提起公诉并监督审判机关对法律的适用是否一致等。  
    1936年12月，前苏联第一次在宪法中明确规定，苏联总检察长对政府各部及其所属机关、公职人员以及苏联公民是否遵守法律，实行最高监督。苏联检察机关是对苏联法律的正确、统一执行情况实行最高监督的机关。从此，检察机关作为国家法律监督机关的社会主义检察制度的模式确立起来了。在这种模式下，检察机关的职能与以前相比，有了很大的不同，范围更加广泛，其中最为核心的就是一般监督。可以讲，以前苏联模式为代表的社会主义检察机关的职权，就是一般监督再加上资本主义制度下的检察机关所固有的追诉刑事犯罪的职能以及为实现这一职能而享有的其它的权力。  
    列宁提出法律监督理论并在此指导下建立了前苏联的检察制度，将检察机关定位为国家的法律监督机关，这是有着深刻的历史原因的。“十月革命”以后，国家政权一直处于不稳定的状态下，且前苏联是由多个加盟共和国组成。列宁主张建立专门的法律监督机关，其目的就是要通过法律的统一、正确实施，巩固新生的人民政权，维护国家的完整、统一。  
    新中国成立以后，以列宁的法律监督思想为理论指导，借鉴前苏联模式，建立起自己的检察机关。1949年，第一届中国人民政治协商会议通过的《中央人民政府组织法》规定：“最高人民检察署对政府机关、公务人员和全国人民之严格遵守法律，负最高的检察责任。”1949年12月《最高人民检察署试行组织条例》、1951年《最高人民检察署暂行组织条例》以及《各级地方人民检察署组织通则》对检察机关职权的规定，概括起来，包括三个方面：一般监督，即对国家机关和公务人员是否遵守法律实行监督；参与刑事诉讼活动及实行司法监督；参与民事和行政诉讼。1954年宪法和检察院组织法，虽仍未明确检察院是国家的法律监督机关，但全面规定了各项法律监督的职权，体现了检察机关法律监督的性质。1982年宪法正式明文规定检察院是国家的法律监督机关。  
    中国是一个延续了几千年的中央集权的国家。即使是新中国成立后，也仍然采取了单一制的国家结构形式。应该说，新中国之所以要以列宁的法律监督思想为理论基础，借鉴前苏联模式建立起自己的检察制度，除了意识形态方面的原因之外，不可否认的是，前苏联也好，新中国也好，在建立检察制度、设立检察机关的初衷上都是一致的，都是希望通过确立专门的法律监督机关，有力地保证国家法律的统一、正确实施，从而有效地维护高度集权的国家结构，维护国家政权，维护中央的权威。  
    二、        无奈的现实——一般监督从有到无  
    以前苏联模式为蓝本建立起来的社会主义国家的检察制度，包括前东欧国家，以及亚洲的朝鲜、越南等，均将检察机关定位为国家的法律监督机关，使其承担一般监督和司法监督的职能，并把一般监督置于首要地位。我国起初也不例外。1954年宪法和检察院组织法赋予检察机关一般监督职能，并将其列在各项监督之首，而且把对“国家机关的决议、命令和措施是否合法实行监督”作为主要的监督内容。但不幸的是，在我国的检察实际工作中，这种一般监督并未有效地开展起来，甚而至于被“挂起来，备而待用”，最后干脆彻底取消。而主张一般监督的观点及相关的学者、检察干部却被作为“凌驾于党政之上”、“把专政矛头对内”的政治错误而受到批判。造成这种状况的根本原因在于，我国是一个缺乏法治传统和精神的国家，建国以后相当长的一段时期乃至现在，社会主义法治都未能确立起来。在这样的情况下，维护国家的统一，维护统一的中央集权，维护中央的权威，主要不是通过确保法律在全国范围内统一、正确实施这样的手段来完成的。因而一般监督起不到预期的作用，有违设立的初衷。所以，1982年宪法虽然正式将检察机关定位为国家的法律监督机关，但原由检察机关行使的对“国家机关的决议、命令和措施是否合法实行监督”的职能，改由国家权力机关掌握、行使。检察机关虽然对国家机关及其工作人员的行为是否合法依然进行监督，但这已不再属于一般监督的范畴了。根据彭真同志在起草检察院组织法所作说明中的解释，这种对国家机关及其工作人员的法律监督“只限于违反刑法，需要追究刑事责任的案件。”（4） 这样一来，立法的原意已经表示检察权的指向就是刑事犯罪追诉。作为法律监督机关本质特征和核心职能的一般监督在新中国的检察权限中消失了。按照目前的法律规定，被宪法定位为我国专门的法律监督机关的检察机关的法律监督职能只包括三个方面：一是对法律执行情况的监督，即对国家工作人员职务活动中构成犯罪的行为的立案、侦查和公诉；二是对法律遵守情况的监督，即对严重违反法律以至于构成犯罪的行为的追诉；三是对法律适用情况的监督，即对三大诉讼活动中确有错误的判决、裁定以及违犯法律的情况进行的监督。（5） 这样的司法监督或者称之为诉讼监督，实际上也就只是在行使对刑事犯罪的追诉权以及为实现这种追诉权而享有的其它权力。这样的检察权配置，没有体现法律监督机关的性质，无法担负法律监督职责。  
    三、        检察机关宪法地位面临的挑战——残缺的检察权  
    通过对检察制度起源和发展的分析，我们不难发现，西方资本主义国家对检察机关的定位，就是对刑事犯罪进行追诉。而在社会主义国家，则将检察机关定位为国家的法律监督机关，从而赋予了检察机关在资本主义制度下所无法比拟的广泛的法律监督权，这种法律监督权的核心就是一般监督。社会主义国家的检察机关，之所以成为国家的法律监督机关而不是像资本主义制度下的检察机关那样成为单纯的刑事犯罪追诉机关，关键在于其承担了一般监督的职能。这是两种制度下的检察机关的本质区别。  
    根据列宁的法律监督理论和前苏联的立法和司法实践，从一般意义上讲，作为国家的法律监督机关，必须具备两项职能。一是对国家机关及其工作人员的决议、命令等是否合法进行监督的“一般监督”。二是对案件的侦查、羁押、逮捕是否合法进行监督以及提起公诉和监督审判的“司法监督”或“诉讼监督”。对于第二种职能而言，这是对资本主义国家检察机关基本职能的继承和延伸，它所包含的侦查权、公诉权审查批捕、提起抗诉等权力，实质上就是刑事诉讼活动中最一般、最普通的诉讼程序上的权力，“无论其行使机关为谁，它们的性质都是不应该也不可能改变的。”（6） 只是为了与一般监督结合以充分体现检察机关的法律监督性质而将其称为“司法监督”或“诉讼监督”。从本质的意义上来看，它仍只是一种刑事犯罪的追诉职能。  
    新中国以列宁的法律监督思想为理论基础，以前苏联模式为蓝本，建立起自己的检察制度。在我国，检察机关虽仍被定位为国家法律的监督机关，但作为国家法律监督机关本质特征和根本职能的一般监督，却自始至终未能有效地开展起来，并且最终被彻底取消，使我国检察机关只限于担负第二种职能，只限于通过对刑事犯罪的追诉活动来进行“司法监督”，实际上已沦为一个单纯的刑事犯罪的追诉机关。因此，表面上是国家法律的监督机关，而实际上又不真正从事法律监督，而仅仅进行刑事追诉，检察机关的宪法地位不可避免地要遭到置疑和挑战。这些置疑和挑战，无论是从对检察机关行使法律监督权的各种指责（如违背控辩平等、干预审判独立等）中总结出来的“法律监督与刑事追诉之间有着不可调和的矛盾和冲突”（7） ，还是要求对检察权进行反思与重构，把检察权重新定位为行政权，将公诉职能作为检察机关的基本职能，甚至是取消检察院体制 （8），其基本的出发点都是否定检察机关作为国家法律监督机关的宪法定位。由此可以看出，检察机关宪法地位面临的挑战是十分严峻的。而造成这种局面的根源在于检察权的残缺不全，没有一般监督的职能，不能真正有效地开展法律监督，无法体现检察机关作为国家法律监督机关的价值。  
    四、        坚持检察机关的宪法地位——重新开展一般监督  
    在我国，一般监督作为检察机关的基本职能最初被规定下来，但后来又被取消。其原因初看起来是思想认识问题。由于传统的封建意识根深蒂固，人们的思想观念落后于形势，不能适应加强社会主义法制建设的要求。此外，还有左倾思想的错误影响。但从根本讲，还是由于一般监督未能实现其设立的目的。在维护统一的国家结构形式、维护高度集权的中央政权方面，没有起到预期的作用，或者说作用没有预期的大。因而一般监督被彻底放弃了。  
    应该说，新中国检察机关职能的调整，特别是一般监督从有到无，也有其合理的因素。在条件不成熟时，生搬硬套列宁的法律监督理论和前苏联模式，不仅不能有效地开展一般监督工作，实现法律监督的职能，相反还会造成思想和实际工作的混乱。当初对检察机关开展一般监督的疑虑、检察机关内部关于如何具体行使一般监督职权的讨论以及最终的现实情况，都很好地说明了这一点。  
    在强调依法治国，建设社会主义法治国家的今天，我们应根据形势的变化，重新将一般监督纳入检察机关法律监督的职能范围，切实履行法律监督职责，理直气壮地坚持检察机关的宪法地位，这也是我们应对检察机关宪法地位所面临挑战的根本途径。就目前而言，开展一般监督工作的现实迫切性是十分明显的：  
    ①随着国家政权的不断巩固和政权建设的不断完善，法律作为社会关系调整器的影响逐渐扩大，已波及社会生活的各个方面。法律已成为基本的治国方略。  
    国家立法力度在逐年加大，国务院各部委的行政法律、规章日见繁多。同时，地方立法权也在加大，地方立法的数量也相当惊人。各级政府的规范性文件更是层出不穷，难以计数。行政立法、地方立法与国家根本法律之间、行政立法与地方立法之间以及它们内部之间，相互矛盾、冲突甚至抵触的情况屡见不鲜。这就使得保证法律在全国范围内统一、正确实施的重要性凸现出来。而按照现有的法律规定，这样的监督职权已是转归国家权力机关来行使。但是，国家权力机关要承担日益繁重的立法任务，又缺乏专门的力量和机构，难以有效地履行职责，并且，国家权力机关的监督是原则、抽象的，是宏观、渊源上的监督，不针对具体问题，无力从根本上解决法律冲突问题，无法保证法律的统一、正确实施。而检察机关是专门的国家法律监督机关，有能力承担起这一重任。更何况将新中国检察机关确立为国家法律监督机关的目的就是要其肩负保证国家法律统一、正确实施的监督责任。只要重新赋予检察机关一般监督的职能，检察机关就可以充分发挥作为专门的法律监督机关的自身优势，把法律监督职责切实履行起来。  
    ②而且随着社会的发展和科技的进步，社会化程度越来越高，国家治理的方式也产生了巨大的变化，国家机关及其工作人员在国家生活中的影响日渐加大，其权力也日益集中和扩大。有效地监督国家机关及其工作人员的行为是否合法，防止其滥用权力成为当务之急。但就现阶段的实际情况而言，就一般监督所针对的不涉及刑事犯罪的国家机关及其工作人员的行为，我们是没有合适的方法和措施来制约。行政诉讼无法涉及立法机关的立法行为和行政机关的抽象行政行为，并且这类行为以行政诉讼的方式来解决也不符合我国的政治制度和国家制度的基本原则。最适合的方式就是通过作为法律监督机关的检察机关的一般监督来实现。因为一般监督使用的是纠正违法程序，而不是诉讼程序。这种程序比较简单，就是检察机关向有关机关提出抗议和提议，希望对方予以纠正。并且这种监督是程序性的，不具有行政处分的性质，符合检察机关法律监督权的性质，也不会干扰国家机关及其工作人员的正常工作。  
                        
                                               
                                            
                                              【注释】
　　    （1）最高人民检察院研究室编：《检察制度参考资料(第三编)》下册，7页。
（2）最高人民检察院研究室编：《检察制度参考资料(第三编)》下册，9页。
（3）张思卿主编：《中华人民共和国检察业务全书》，7页。
（4）徐益初：《从我国检察机关的发展变化看检察机关定位》，《人民检察》2000年第6期。
（5）张智辉：《法律监督辨析》，《人民检察》2000年第5期。
（6）陈卫东：《我国检察权的反思与重构》，《法学研究》2002年第2期。
（7）陈瑞华：《司法权的性质》，《法学研究》2000年第5期。
（8）夏邦：《中国检察院体制应予取消》，《法学》1999年第7期。
                                               
                                               
                                                  【写作年份】2002
                                               
                                               
                                                  【学科类别】宪法->中国宪法