论建立与市场经济相适应的法院体制

　　   论建立与市场经济相适应的法院体制  
      
      
      
    社会主义市场经济的建立，是一场根本性的变革，必将引起上层建筑各个领域的深刻变化。人民法院作为国家审判机关，也将面临新的挑战。如何建立市场经济所需的审判保障机制，当前首要的问题是改革和完善法院体制，建立与社会主义市场经济相适应的科学、民主、公正的法院体制。  
      
    一、我国现行法院体制的历史沿革及不足  
      
    法院体制是国家权力制度的重要组成部分。现代意义上的法院体制是民主和法治的产物，也是经济发展到一定程度的必然要求。回顾我国法院体制形成的发展历史沿革，借鉴其有益经验，揭示其不合理因素及弊端，是完善和改革现行法院体制的重要前提。  
      
    我国的审判体制发端于民主革命时期，与当时的战争环境相适应，审判制度从属于军事制度，是军队军事制度的一个组成部分。在中央苏区时期，临时中央人民政府成立了裁判部，作为政府的一个职能机构，它担负着“肃反”和审理有关战争中犯罪行为、普通刑事犯罪行为以及民事纠纷的责任。当时还没有人民法院这一称谓，裁判部即现在人民法院的雏型。在抗日战争时期有的解放区设立了人民法院，有的设立司法科，仍属于边区人民政府的组成部分。这一制度仍然打上了战争环境的烙印。1949年9月21日通过的《中华人民共和国中央人民政府组织法》第一次以法律的形式肯定了中央省(市)县级人民法院为同级人民政府的组成部分。1954年宪法确定把人民法院从同级人民政府中分离出来，但人财物仍属于政府领导。文革中法院被砸烂。1972年恢复法院直至党的十一届三中全会后，特别是1982年宪法确定了法院体制的基本模式，才逐渐形成了现行法院体制，即党委领导、人大和上级法院监督指导，政府管理人财物的格局。  
      
    应当肯定，民主革命时期审判体制与当时频繁的战争氛围密切相关，它的建立和发展，对于巩固革命成果，推进中国人民解放事业起到了不可替代的作用。现行法院体制对于我国实现拨乱反正，进行对外开放和经济体制改革，以及由计划经济向市场经济的过渡，也起到了重要的作用。但随着目前形势的发展，特别是市场经济的建立，现行法院体制上的缺陷日益明显，其主要表现为：  
      
    1、与计划经济体制相适应。长期以来，我国实行有计划的经济体制，强调国家对社会生产的指令性计划，以保证社会生产有计划有秩序的进行。与此相适应，在此基础上建立起来的法院体制也深深地打上了计划经济体制的烙印。  
      
    2、与政府及行政机关有着天然的“血缘”联系。这一点在战时表现的最为突出。尽管54宪法直至82宪法都明确了将法院从政府中分离出来，但未真正实现，在地位上也还未完全落实现行宪法中确定的应有规格，在人财物管理上仍是行政管理模式。  
      
    3、法官管理的党政法一体化，法官是干部人事制度的一部分。法官级别等同于行政级别，法官职级待遇的差别等同于审级的差别。行政级别的“价值尺度”是所有法官的衡量器。这种管人与管事相脱节，缺乏公平竞争的法官体制严重挫伤了法官积极性。  
      
     由上述体制性缺陷所决定，现行法院体制的主要弊端突出表现为：  
      
    1、法院运行机制缺乏科学性。审判机构的设置、人员配备、职能规定，运行模式等不是根据审判科学本身的规律要求设定的，而是党政部门模式的翻板。其共同特征是执行政策的机构，其弊端是权力集中，管理落后，机构臃肿，人浮于事，效率不高。整个运行机制未实现良性循环。  
      
    2、缺乏依法独立审判的保障机制和抗干扰机制。人民法院依照法律独立行使审判权，是我国宪法确定的一项重要原则。从具体的制度上保障这一原则的实现是法院体制的核心问题。但现行体制显得无能为力。党政职能与审判职能混淆，法官的职业、职务、薪给没有法定的保障，财、物上也没有法定的保证，法院受制于行政和其他个人，抗干扰机制萎缩。  
      
    3、审判活动价值取向的功利化倾向，损害了法院的权威和形象。其直接原因是现行法院经济供给制度，除政府拨给行政经费外，诉讼费自收自支，诱发了趋利倾向，“利益驱动’’成为目前法院审判工作中的一个十分突出的问题。一方面，法院经费困难常常陷于困境，不搞创收难以为继；另一方面，审判围绕经济利益运转会影响严肃执法和法院的公正形象。  
      
    4、与现行法院体制有关的其他体制性综合症，影响了公正审判。诸如：地方保护主义难以遏制——块块管理、受制于人；效率不高——人浮于事、缺乏竞争；执法观念落后——未走出计划体制的阴影；人才流失——用人不当，缺乏吸引力；审判行为错位，不廉现象——法官自身利益与审判行为趋同，监督制约机制不足。  
      
    二、法院体制的改革是社会主义市场经济法制化的先导和  
      
    核心  
      
    首先，社会主义市场经济的建立将改变资源配置方式，必然导致审判功能的全面强化，对法院体制及其功能结构提出了新的挑战。现行法院体制及职能的设置是高度集权的计划配置资源的产物，难以适应市场化资源配置的需求。计划条件下的资源配置及其微观调控全由计划统配，法院职能基本与此无缘，审判的经济调控功能未能得到全面发挥。随着微观经济领域日趋活跃、复杂与易变，对司法调控功能的多层次、全方位的要求更高，审判职能的强化与扩张不可避免。实现这一职能转化，就必须完善调控机制，树立法院权威，保障独立公正执法，否则将阻滞市场经济的建立与发展。  
      
    其次，建立完善的法院体制是创造良好的法治环境的核心和先导。在市场经济的孕育和发展过程巾，需要创造一个良好的法制环境，迫切需要以契约的形式规范多元化市场主体的权利和义务。在市场竞争中，多元利益磨擦产生的纷争日益增加，需要公平的裁决者。而公平竞争法律环境的重要基石(支柱)无疑是司法机制。新的法院体制的建立，是推进立法完善的催化剂。强有力的司法必将对滞后的立法产生冲击。审判职能的强化会促进立法的不断完善和其他执法机制的完善。市场主体能否自由地进入和退出市场，作出符合各自利益的决策关键是建立公平竞争的法律环境，而这一环境的建立与法院的职能密切相关。享有未来市场经济的终极裁判地位的法院责无旁贷地负有创造法律环境的重任。人民法院的裁决行为不仅通过审理个案的法官群体的行为表现出来，更是法院整体运行的客观表现。但现行法院体制则不能适应这一需要。  
      
    其三，法院体制改革是我国政治体制改革的重要组成部分，是建立和完善社会主义民主政治的需要。党的十四大报告在提出我国经济体制改革目标的同时，也提出了政治体制改革的任务。政治体制改革的深入，给法院体制改革提供了一个十分有利的机遇。法院体制改革作为政治体制改革的一部分，受整个政治体制改革进程的制约。但法院体制改革的进程也是促进整个政治体制改革的重要环节。这表现在，建立起健全的法院体制能为新的政治体制发挥重要的保障作用，使政治体制改革在良好的政治和社会环境下顺利进行。建立有中国特色的民主政治是政治体制改革的目标，法院体制的完善无疑会促进这一目标的实现，如为适应民主政治发展的需要，法院对行政的全面监督和对社会政治、文化生活的全面调节功能的强化，将更有利于民主政治的建立和发展。毫无疑问，社会主义民主政治的逐步确立，也将更有力地促进社会主义市场经济的建立。  
      
    最后，我国市场经济与国际经济接轨的现实需求表明，对市场规范和整个法制机制的调整，使之符合国际经济领域普遍恪守的规则是当务之急。现行法院体制许多方面与国际经济运作惯例相去甚远，如法官的地位和选拨晋升体系、与行政的依附关系等。这会直接导致国际上对我国审判公正性的怀疑，不仅影响了我国法院的形象，也直接影响了良好投资环境的建立和完善。当今国际经济一体化的发展，市场立法的趋同和国际标准的确立，与之相适应的司法手段也会有一定程序的趋同，也会逐渐形成一套共同认可的调整司法活动的规则，以适应国际经济的发展。因此，适时调整、建立既有中国特色，又不与国际惯例相悖的法院体制，是实现市场经济与国际经济接轨的客观要求。  
      
    三、提高认识、明确法院体制改革和完善的原则和方向  
      
    第一，从战略高度来认识法院体制的改革和完善，消除认识误区和理论障碍。法院体制是国家上层建筑的重要组成部分，是法制系统的核心环节，是一个国家法治程度的重要标志。长期以来，法院作为阶级斗争的工具和专政的武器，其在经济生活中的作用未得到充分的认识。法院的规格、法官的待遇仅是一个部门一部分干部的事。这些观念不消除。法院应有规格的确立就会成为一句空话。我们必须深刻地认识到，在市场经济条件下，法院的最终裁判权是市场经济良性运行的后盾。可以说，没有完善的法院体制，就不会有法制经济，也就不会有市场经济；另一方面，随着对外开放的进一步扩大，外商在考察我国投资环境时，法院是重点考察内容。因此，完善的法院体制是一种环境，是一个国家法制环境的象征，绝不只是法院这个机构的级别和法官个人的待遇问题。只有从这样的战略高度和市场经济及法制环境的大背景来认识法院体制完善的重要性，才能真正认识建立法院新体制的必要性。  
      
    第二，借鉴世界上先进科学的法院体制，为实现与国际大市场接轨提供法治基础。我国经济体制改革的目标确立不久，不仅缺乏管理市场经济的立法实践，更没有保障市场经济发展的司法经验。要使我国市场经济快速有序地发展，既要借鉴发达国家和地区的经济立法经验，也要借鉴其司法经验。在长期的市场经济发展中形成的适应于市场体制的法律制度是发达国家经济成功的重要原因。当前一个重要任务就是要深化对发达国家法院体制的研究，确立其被实践证明适应于市场经济发展的司法模式和运行机制，同时也适宜我们借鉴的内容，确定参照系，以尽快实现与发达国家法律的衔接。具体来说，我们应借鉴国外法院体制的以下原则：  
      
    1、社会公平原则。社会公平是法律追求的最高价值，审判无疑是实现社会公平的一个与立法同样重要的方面。法院审判运行机制应以实现社会公平与公正为其指导核心。社会公平反映了人类的价值追求，也是市场经济的客观需求，各国司法机关无不将其作为一条重要准则在立法和司法中加以确定。因此，法院新体制的确立应充分反映这一内容。  
      
    2、法律至上原则。这是所有法治国家所奉行的基本原则。它反映了市场经济条件下依法治国的客观要求。在我国，应实现审判适用政策与法律到完全适用法律的过渡。  
      
    3、司法独立原则。近代法治国家所奉行的司法独立的最初的目的主要在于摆脱对行政的依附，防止行政权对司法权的干预，后来发展到独立于立法机构，形成国家立法、行政、司法三大权力分别由不同的国家机关行使，相互制约的格局。我国在党的统一领导下，也应奉行人民法院独立行使审判权的原则，并在法院体制和具体的审判制度上给予切实有效的保障。  
      
    4、法院设置专门化和法官专业化原则。为适应当代社会大生产和市场经济多元化的情况，发达国家一般都设立了多元化司法体制，除原有的刑事法院、民事法院、行政法院、家庭婚姻法院外，近代又陆续设立了诸如专利法院、关税法院、养老金裁判所、少年法院等等。与此相适应，法官也逐步向专业化发展。我们现在的单一法院体制和法官素质将无法适应市场经济条件下的审判工作。  
      
    第三，确立推进法院体制改革进程的若干原则，以指导立法和改革实践的操作。  
      
    首先，遵循政治体制改革的原则，抓住机遇，全面推进法院体制改革。作为政治体制一部分的法院体制改革不可能完全先于前者而孤军作战，只有在政治体制改革的全面推进和重大原则确定之后，法院体制改革才能深入展开。当前，政治体制改革的大政方针已定，国家机构改革、公务员制度等一系列重大的改革举措的出台，给法院体制改革的全面进行提供了前所未有的机遇。我们必须抓住机遇，按政治体制改革确定的目标和原则，加快法院体制改革的进程。  
      
    其次，坚持法官制度的建立与公务员制度的建立同步进行的原则。如前所述，在当前政治体制改革原则确立之后，法院体制的有关制度制改革完全可以先行一步，如法官制度就不一定非等公务员制度确立之后再进行不可。对于法官制度的建立，目前有两种观点均较偏颇：一是认为法官制度应等公务员制度建立后，才建立规格略高于前者的法官制度。二是认为要建立类似于公务员制度的法官制度，二者可以同时进行。我们认为，法官制度要自成系列，一定要高屋建瓴。不能满足于等同于或略高于公务员制度的框架，更不要所谓类似于公务员制度，而是要建立独立的、单独的、不类似于公务员制度的法官制度。并且必须与公务员制度的建立同步进行，一步到位。只有这样，才可以避免反复、错位和滞后现象。  
      
    再次，适应市场经济的经济规律原则。完善市场经济法律制度的核心是要求立法符合经济规律的要求。立法者不能随心所欲地立法。同样，保障市场经济的执法行为和审判活动，也必须遵循经济规律。建立符合经济发展规律的审判模式，包括具体制度、机构设置、人员配备、运行机制系统和观念系统均必须符合经济规律的内在要求。重构审判观念系统是当务之急，尤其是陈旧落后的审判观念普遍存在，正确、科学与市场经济相适应的执法观念还未树立起来。因此，根据市场经济的内在规律和客观要求，建立一整套科学的审判观念系统，也是法院体制改革的重要任务和目际。  
      
    四、人民法院新体制建立的目标模式和现行法院体制改革  
      
    的主要途径  
      
    建立单独的法院体制的目标与价值取向，旨在通过改革，建立一支优化、精干、稳定、廉洁、高效、公正的法官队伍和科学的审判运行机制。必须在充分借鉴国外有益成功经验的基础上，总结近几年来我国法官制度改革试点的成果，重新构筑适应社会主义市场经济的法院体制。具体来说，法院体制改革的主要目标有如下几个层次：(1)总体目标。建立适应社会生产力发展的与市场经济和民主政治相适应的，职能全面、高效率、充满活力的人民法院机制。(2)功能体系。审判功能齐全，结构合理，具有对刑事、经济、民事、海事、行政等案件的全面审判职能，并确立解决市场经济一切纷争的最终裁判职能。(3)规格体系。在国家政治生活中居于重要地位，其规格与政府平行。法院内部党的机构在中国共产党内也应有较高的地位和规格。(4)保障体系。具有排除任何干预的机制，具有一整套保障依法独立审判的体系。（5)制度体系。包括：资格制度、录用制度、培训制度、晋升制度、逐级选拔制度、弹劾制度、奖惩制度、薪俸制度、退休制度等一整套制度系统。(6)运行机制。充满活力，富有高效率，平等竞争，自我约束，科学、民主、公正的运行机制。  
      
    上述目标的实现是一个循序渐进过程，应制定具体的操作办法和规则，寻找最佳方法步骤和途径。就目前来看，下述途径可以成为我们选择的重点：  
      
    第一，走出行政模式是法院体制改革的第一步。如果说由计划经济体制到市场经济体制转换的最大障碍是旧的行政体制的话，那么，法院体制改革的阻滞因素应当首推僵化的行政模式。因此，从法院体制的所有方面完全摆脱行政体制的束缚是改革的关键所在。  
      
    第二，突破单一的人民法院系统，根据市场经济发展的客观要求，建立开放型的多元化的法院体制，逐步走上法院和法官专业化的道路。  
      
    第三，将审判人员从党政干部人事系列中单列出来，建立完全独立的法官体系，制定法官法。  
      
    第四，当前应以审判方式改革为契机和先导，有步骤地推进法院体制其他方面的改革。在审判科学规律理论指导下，就法院内部功能和结构的调整和重建、内部独立审判机制和保障机制的建立和健全等内容实行多层次的改革。待外部条件成熟后全面重构新的法院体制。  
      
    第五，充分利用政府体制改革的有利时机，在行政机构改革，政府转变职能，建立小政府大社会的模式的同时，逐渐实行行政区域和司法区域的分离。建立具有中国特色的，不完全受制于“块块”制约的司法区域制度，使法院的独立地位真正能确立起来。  
      
    第六，从长远来看，要逐渐改变目前法院办社会的现状，一切社会保障功能交给社会，一切后勤保障体系均应与审判体系分离。使法院真正成为现代意义上的专司审判职能的裁判机构。  
      
    (合作者：沈德咏)  
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
                        
                                               
                                               
                                                  【写作年份】1996
                                               
                                               
                                                  【学科类别】未分类