论现代企业制度的建立与破产制度的完善

　　   论现代企业制度的建立与破产制度的完善  
      
      
      
    现代企业制度是市场经济和社会化大生产发展的产物。我国所要建立的现代企业制度是适应社会主义市场经济的要求，以规范和完善企业法人制度为主体，以有限责任制度为核心的新型企业制度。这一制度的建立必然对完善现行破产制度带来新的契机，而破产制度的进一步完善又将加速现代企业制度的建立。当前，统一破产立法，完善破产制度及配套法律，是深化经济体制改革，促进现代企业制度建立的重要环节。  
      
    一、现代企业制度的建立给破产制度实施和完善带来了新的契机  
      
    现代企业制度所要求的政企分开、产权明晰，给破产法的实施提供了新的压力和动力。现代企业制度的基本特征之一是政企职责分开，产权关系明晰。企业中的国有资产所有仅属于国家，企业拥有法人财产权。企业不再是政府的附属物，它们是自主经营、自负盈亏的独立的法人实体。企业的生存兴衰完全取决于自身的经营状况。物竞天择，适者生存，企业在激烈的市场竞争中因资不抵债而走向破产，是很正常的。这一机制的确立对于破产法的实施，无疑提供了一种新的压力和动力。  
      
    现代企业制度所要求的财产独立，责任明确，消除了企业吃国家大锅饭，破产后果由政府全包的障碍。在旧体制下，企业的生产经营活动听命于政府主管部门，企业没有经营决策权，丧失了作为法人的独立的意志和利益。结果，职责不明，形成企业无人负责，无责可负。在这种机制下，尽管企业负债累累，企业和职工均无破产之忧，因为即使破产，其后果也完全由政府兜着，而政府又根本背不动众多破产企业所甩下来的沉重包袱，这就给破产法的实施设置了艰难的障碍。现代企业制度赋予企业法人财产权，企业依照自己的决定，独立自主经营，独立承担责任，现代公司天然就是无主管部门的企业，这种企业制度，避免了政府承担企业破产的全部后果。  
      
    现代企业制度所要求的责任有限、风险分散，增强了破产后果的承受能力。现代企业制度充分体现了市场经济要求确立的平等的法律机制。按照市场经济的要求，现代企业的组织形式不以所有制性质划分，而是按照财产的组织形式和所承担的法律责任来划分。其中公司是现代企业组织中的一种重要形式，主要包括有限责任公司和股份有限公司，出资者以出资额为限承担有限责任。即公司以它的全部财产对其债务承担责任，股东以其出资额为限承担责任。企业破产清盘时，出资者只以其投入企业的出资额及其留给企业的收益为限，不涉及出资者其他资产。这种产权主体多元，承担责任有限，风险分散的经济格局，在承担破产后果的能力上，显然优越于以往产权归单一的国家主体所形成的企业亏损，政府承担无限责任，风险集中的经济格局。这就为破产法的实施创造了有利的条件。  
      
    现代企业制度所要求的双向选择、合理流动的用工制度，使企业用工自主权和劳动者择业自由权相结合，为破产企业职工的就业安置铺平了道路。建立现代企业用工制度，改变国家直接管理用工的方式，用工主体由国家转向企业，企业依法享有用工自主权，劳动者享有择业自主权，是现代企业制度的又一基本特征。长期以来，我国的国有企业用工都是由国家直接管理、统一分配，企业没有用工自主权，劳动者也没有选择职业的自由，随着劳动力市场的形成与完善，用人单位和劳动者双向选择、合理流动的就业机制的建立，必将为企业破产后职工的就业安置铺平道路。  
      
    现代企业制度所要求的社会保障、企业分担等机制的确立，解除了企业破产的后顾之忧。根据现代企业制度的要求，必须制定社会保障法、最低工资法等法律，尽快形成覆盖城镇所有职工的基本保险与补充保险相结合，资金由国家、企业、个人三方面合理分担，管理社会化的社会保障体系，为企业改革和劳动力自主流动创造条件，从而解除企业破产的后顾之忧。  
      
    二、破产机制在加速现代企业制度建立中的作用  
      
    现代企业是市场经济运行的基础和细胞，而现代企业制度则是社会主义市场经济体制的基础。破产制度是现代企业制度的有机组成部分，破产制度的建立和完善不仅受制于现代企业制度的建立和发展，而且，破产机制又能促进现代企业制度的建立。二者相辅相成，互相促进。破产机制在建立现代企业制度中的作用主要有：  
      
    1．促进资源配置的合理和优化。任何一部法律的制定和实施都是以效益最大化为它的价值取向的，破产法当然也不例外。社会资源的配置是否合理，直接决定社会经济效益的好坏，只有对那些资不抵债、复苏无望的企业实行破产，才能使国家有限的资源流向效益较好的企业，达到充分有效的利用，实现资源配置最优化的目标。随着企业优胜劣汰破产机制的形成，必然加快资产存量的结构调整和资源的优化。  
      
    2．把企业真正推向市场，促进企业制度的完善。破产机制的建立，毫不留情地把企业推向市场，企业必须接受市场的洗礼，按照市场需求组织生产经营并不断赢利才能生存，否则就要被市场所淘汰。这样，企业的组织管理等各项制度就要符合市场经济和社会化大生产的要求，进一步深化企业改革，解决深层次的矛盾。  
      
    当前，我国国有企业的改革有了新的突破，企业制度不断完善。在此背景下，破产制度的作用更为直接和明显。破产机制能促进企业提高劳动生产率和经济效益，促进企业建立起科学的组织管理制度，促使企业按照市场需求组织生产经营，避免亏损，在市场竞争中立于不败之地。  
      
    3．平等地保护债权人和债务人的权益。破产机制的这一作用主要体现在，人民法院受理破产案件后，所有破产企业的债权人均可向人民法院申报债权。人民法院对债务人财产的其他民事执行程序必须中止，除债务人正常生产经营所必需外，债务人对部分债权人的清偿无效。所有债权人均为债权人会议成员，享有表决权。这就为所有的债权人，不论其所有制性质如何，实力强弱，处于本埠还是外地，都可以按照同一比例得到公平的清偿。而不至于出现“先下手为强”的情况，使债权人受到不平等的待遇。同时，通过对债务人破产的清算，以其所有的财产承担有限责任，同样也使债务人的权益得到了保护。这种平等保护债权人和债务人权益的机制，无疑是建立现代企业制度所必需的。  
      
    4．鼓励公平竞争，实行优胜劣汰。破产法从本质上来说，就是优胜劣汰法。凡是在市场竞争中，能较好地遵循经济规律，经营得法，取得良好的经济效益，企业就能生存发展；凡是违背经济规律，不善经营管理，亏损严重，企业就难以逃脱破产的命运。以往经济运行的问题，尤其是国有企业反复出现亏损额大幅上升的问题，关键是我国企业还没有真正形成比胜劣汰的破产机制，企业好坏都能生存。在破产机制下，企业不能不具有强烈的主动性、进取性，使企业自身不断完善，低素质的企业不断被淘汰从而逐步向规范化的高效率的现代企业制度迈进。  
      
    三、现代企业制度对破产法律制度的需求及不相适应的状态  
      
    现代企业制度对破产法律的需求表现在：  
      
    (一)呼唤统一的破产立法。我国现行的破产法律是根据企业所有制性质的不同，分别制定为两个法律文例：一是适用于全民所有制企业的《中华人民共和国企业破产法》(试行)，一是《中华人民共和国民事诉讼法》第19章“企业法人破产还债程序”。根据最高人民法院关于适用民事诉讼法若干问题的意见之解释，“具有法人资格的集体企业、联营企业、私人企业以及设在中国领域内的中外合资经营企业、中外合作经营企业和外资企业等，适用企业法人破产还债程序。”实践证明，采取分别制定破产法律制度的做法弊端很多，前者，把其他非全民所有制企业均排除在破产法调整之外，后者虽列专章规定了可以适用于其他企业法人的破产还债程序，但是短短的8条，很难将复杂的破产还债问题作出详尽的规定。况且破产法既是程序法，又是实体法，两部分内容也很难为民事诉讼法的破产还债程序所包容。由于现行破产立法规定的不一致、不统一增加了操作的难度，显然不适应现代企业制度对破产法的需要。因此，要使非国有企业的破产问题有法可依，亟需尽快制定统一的适用于所有企业破产法。  
      
    (二)配套的法律法规。破产法要在建立现代企业制度中得到有效的实施，还有赖于配套的法律法规和有关制度的建立和完善。这主要有：1、建立现代企业用工制度。职工的就业安置是企业破产中要解决的首要问题。为此，必须改变以往国家与劳动者之间的直接管理关系为企业与劳动者之间的劳动合同关系，以平等自愿签订的合同作为保障双方合法权益的依据，消除企业内部干部与工人之间、不同用工形式之间、不同所有制之间的职工身份界限，形成用人单位和劳动者双向选择、合理流动的就业机制，才能顺利推行企业破产制度。2、建立现代企业工资制度。企业享有充分的工资分配自主权，国家不直接干预，而是通过立法指导和宏观调节，经营者的收入与资产的保值增值及企业利润相挂钩，职工收入根据其劳动技能和实际贡献来确定，贯彻按劳分配原则，充分发挥工资的激励作用，并使职工收入货币化、规范化。3、建立职工失业救济与社会保险制度。长期以来，由于我们不承认社会主义条件下存在失业问题，没有建立健全的职工失业保险、养老保险、医疗保险等一系列社会保障制度，使得企业面临破产而破产不能，阻力重重。随着现代企业制度的建立，企业破产和职工失业都将成为很自然的正常现象，关键是要加快建立职工失业救济和社会保险制度，实行职工、企业和国家三方面相结合的社会保险和保障体系，建立与现代企业制度相适应的破产机制才能由客观需要而变为现实。4、建立企业资产负债登记公示制度及抵押登记公示制度。由于客观条件的限制，现实生活中，债权人往往不能及时了解债务人的负债情况和及时行使破产请求权，而债务人即使资不抵债也没有任何制约，债务不断扩大，使债权人的合法权益难以得到保护，而如果建立企业资产负债登记公示制度，债权人便可以随时了解债务人的经营状况，当债务人达到破产界限时，可以主动及时地向人民法院院提起破产诉讼，以减少债务人负债额的增大而造成的损失。同时，通过建立抵押登记公示制度，有利于保护抵押权人的优先受偿权，防止债务人的重复抵押和其他损害财产所有权的行为。  
      
    (三)建立完善的破产实施体系。构成破产实施体系的要素，首先是准确的破产预警系统。没有这一系统，企业就没有破产约束机制的压力。其次，是健全的资产登记、评估系统。企业破产涉及到资产的转让和债务的转让，没有健全的资产登记和评估工作，就难以使企业破产以及与企业破产相关联的各项工作做到合法有序。再次，是畅通的资产交易市场。企业破产必须有资产交易市场作保障，使破产后的企业资产能顺利地进入市场流通，以实现资产的保值增值。因此，要抓紧建立规范的市场交易规则，维护公平交易、平等竞争的资产交易市场秩序，制止和打击非法行为。  
      
    当前，现行企业制度与破产法律制度互不适应的现象比较突出，其主要表现：  
      
    1．企业改革滞后。近年来，我国的企业改革迈出了很大的步伐。但由于各项改革措施的不配套，相应的法律制度也还未建立和不完善，国有企业的改革尚未取得实质性的进展。在国有企业产权关系上还存在四个明显缺陷：一是产权主体单一，企业资产的占有、使用、经营与收益分配权都由国家或者政府这个唯一的主体承担。企业既不负盈也不负亏，国家对国有企业在事实上承担着无限责任。二是资产运营收益上的“大锅饭”，国家不承认企业存在独立的经济利益，企业所得收益大部份被国家财政通过各种渠道上收，多赚多收，少赚少收、不赚不收，亏损企业则享受减免税或者补贴。三是企业缺乏明晰的财产权界定，企业只是名义上的法人组织，不拥有法人财产权，经常被随意上收或者下放，资产被无偿调拔，企业缺乏利用自身财产弥补亏损阳承担经营风险的机制。四是产权的封闭凝固性。国有企业的所有权归国家，管理权归属地方政府或部门，形成事实上的财产实际占有上的条块分割，国有财产在政府各部门、地方各级行政组织中层层分割。由于行政组织间的相互封闭，造成企业产权不能相互转让，缺乏产权流动机制。  
      
    2．现行企业制度的运行机制滞后。经济的发展，客观上要求建立符合经济规律的企业运行机制。而我国目前企业的组织、运营、管理等一系列行为的规范和制度，包括产权制度、企业组织制度、财会制度、管理制度、运行规则以及所有者、经营者、劳动者之间的关系、国家对企业的关系、企业和社会的关系等，还未完全走上法制的轨道，这一状况显然不利于破产制度的实施。  
      
    3．破产实施滞后。从当前企业破产的特点看：(1)国有大中型企业破产增多。随着改革力度的增强，破产对象已开始转向长期亏损生存无望的国有大小型企业。这类企业破产关系列结构调整、资产处置、债务清偿、劳动就业、社会救济等一系列深层次问题，涉及面广，政策性强，实施难度明显加大。(2)债务人申请破产居多这体现了债务人寻求破产保护，依法保障自身合法权益的意识增强。相比之下，由于目前企业缺少必要的公示制度，一般债权人(银行除外)难以通过正常渠道了解债务企业资产负债状况，企业破产的预警系统没有建立，债权人也就无从把握自身权益受损的程度。同时，鉴于破产企业的财产偿债率低，债权人一般不愿主动申请破产，这就从主客观两方面减少了债权人申请破产的可能性。这也是当前申请破产案件少的一个主要原因。  
      
    4．司法机制滞后。据笔者调查，目前人民法院受理破产案件的积极性不高。主要原因是由于我国社会保障制度不健全，破产企业的职工失业后生活无法保障，而人民法院又无力解决破产企业职工的就业安置问题，许多法院只好把政府包职工安置作为受理案件的前提条件，于是出现了企业破产，政府“收尸”的局面。而政府解决职工就业的能力也有限，自然就不希望破产企业过多。同时，由于破产案件程序复杂，诉讼中投入的人力、物力和案件处理的难度远远超过普通经济纠纷案件，在一定程序上影响了审判机关受案的积极性。  
      
    5．破产法具体规范的滞后。(1)存在企业自主权与行政管理权的不协调问题。如破产法规定，企业的上级主管机关是企业申请破产的准许者、企业整顿的申请者和整顿企业的负责者，主管机关既行使行政管理权，又行使司法请求权，扼杀了企业的自主权。(2)存在行政权与司法权的不协调问题。破产案件的审理仰仗并依附于行政行为，前者需以后者的行为结果为前提和依据。(3)和解制度不完善，依据《破产法》(试行)规定，只有债权人申请宣告债务人破产的，债务人的上级主管部门认定企业有整顿之必要，申请整顿才适用和解，而和解后的整顿又是由上级主管机关负责，这样进行的和解整顿，企业是处于被动的，难以发挥和解整顿的积极作用。(4)清算组织的成立不科学。《破产法》(试行)第24条规定，“清算组成员由人民法院从企业上级主管部门、政府财政部门和专业人员中指定。”由于企业与上级主管部门的关系未完全割断，容易受行政机关意志所左右和地方保护主义的干扰，不利于维护债权人的利益。若是债权人申请宣告债务人破产，债务人及其上级主管部门往往抱着消极态度，被动应付，缺乏主动配合的积极性，不利于破产案件的及时审结。(5)破产财产的范围界定不全。《破产法》未将土地使用权纳入破产财产的范围，以及企业所办的学校、医院等，也未明确是否可作为破产财产。因为这些财产虽属破产企业的财产，但一旦破产，又难以作为破产财产进行分配。(6)期限过长，影响办案效率。《破产法》(试行)中有些期限的规定过长，如第9条第二款“未收到通知的债权人应当自公告之日起三个月内，向人民法院申报债权”。第14条“第一次债权人会议由人民法院召集，应当在债权申报期限届满后十五日内召开”和第24条“自宣告企业破产之日起十五日内成立清算组”等规定，容易形成马拉松式的诉讼，增加了债权人、债务人的讼累，不利于提高诉讼效。  
      
    四、建立适应现代企业制度的法律体系，完善破产制度的原则及主要内容  
      
    现代企业制度的建立标志着我国企业改革从偏重放权让利的政策性调整阶段，转到着力于企业制度创新阶段，要增强企业活力，必须对现行企业制度进行根本性的改革创新，使企业产权明晰，有适应生产力发展和现代市场经济需要的利益机制及激励机制，有自我发展、自我约束的压力和动力。从法律措施上增强企业活力，是各国企业立法的中心任务。因此，建立适应现代企业制度的法律体系，成为我国的当务之急，而破产法律则是现代企业法律体系中的一个重要组成部分。鉴于《破产法》(试行)颁布实施以来，宏观经济环境已发生了许多变化，应根据司法实践尽快修改、完善，并制定出实施细则。  
      
    完善破产制度应遵循以下原则：  
      
    1．统一立法原则。从法制的角度看，必须保持破产法制的统一性。现行的破产法只适用于国有企业，使发生在集体、“三资”企业的破产案件无法可依。1991年修改后颁布的民事诉讼法虽然明确破产程序扩大到所有企业，但内容较粗，难以操作。建议将破产法予以修改，使其适用范围扩大到所有企业，这样有利于打破身份界限，平等参与市场竞争，也有利于法制的统一。  
      
    2．符合国际惯例原则。随着我国市场经济国际化进程的加快，国际间的经济贸易往来和技术合作日益频繁，我国加入的国际条约也日益增多，尤其是我国关贸总协定缔约国的地位恢复之后，企业的生产经营活动更要接受国际市场的挑战，按照国际惯例的要求而运作。因此，在完善我国破产制度的时候，要参照和借鉴发达国家的破产制度，以实现中国经济与世界经济的全面接轨。  
      
    3．与现代企业制度相衔接的原则。现代企业制度要求确立平等的法律机制，建立新的产权机制、现代企业的行为规范机制和现代企业管理机制。与此相适应破产制度必须以促进现代企业制度的建立和现代市场经济的发展为目标，充分发挥优胜劣汰竞争法则，公平保护债权人、债务人合法权益，预防企业破产等强大功效，形成以有限责任为核心，多元化的产权主体格局和不同利益主体之间公平竞争的有序的市场秩序。  
      
    破产制度在内容上的完善，主要应从以下几方面着手：  
      
    1．减少行政权对破产实施的干预。现行破产法中行政干预的规定太多，从申请宣告破产到申请并负责整顿和清算组的成立，政府行为无所不在。这些规定与现代企业制度相悖，在破产法实施过程中，必须赋予企业以更多的自主权。为此，当前要致力解决企业与社会的遗留问题，对企业非生产性单位和人员进行分流。采取企业自我分解与政府、社会接收相结合的办法把企业长期自办的子弟学校、医院、派出所等生活后勤服务性单位和企业承担的社区政府服务职能，尽快从企业中分离出去。要区别情况，或由政府机构承接，或由社区服务机构承接，或改为新的独立核算、自负盈亏的法人实体。   
      
    2．需要明确有关问题，一是破产的法定条件原来的规定不便掌握，实践中容易产生歧义，应统一为“不能清偿到期债务”；二是破产企业福利设备(如职工宿舍、托儿所、学校、医院等)和土地使用权是否计入破产资财参与分配或作价抵债；三是企业内部职工集资款是否列入偿债范围等都需要作出明确规定，以利操作。  
      
    3．完善和解整顿制度。和解整顿制度实行得好，有利于破产企业债权的实现和减少破产费用的支出，也有利于减轻政府的压力。据有关资料介绍，美国从1980年到1992年间，共有247106起企业整顿的破产案件，其中1992年一年就有22634起，依照美国破产法，破产程序可能产生两种后果，清算或整顿并继续营业。两者均可实现债权人享有平等受偿的破产法预定目标，但负债企业资产价值最大化这一目标则常常只能通过企业整顿来实现。可见，企业整顿制度对美国经济的影响是很大的。相比之下，我国破产法的和解整顿制度没有发挥出应有的作用。其缺陷是：(1)整顿制度适用的范围明显狭小且不规范，不适应市场经济要求：(2)整顿依赖于和解，和解协议达不成，整顿则无法进行，法院在整顿上不能行使司法裁判权；(3)整顿申请由企业上级主管部门提出方案并制定和实施，企业仍然是旧体制下隶属于政府行政部门的附庸，且无上级主管部门的企业、何人有权提起整顿申请，法律未规定；(4)整顿方案应具备的基本内容未作规定，易使整顿制度流于形式，难于落实。由此可见，我们必须大力借鉴发达国家实施企业整顿制度的成功经验，为我国所用，完善我国企业整顿制度，使这一法律制度在预防大中型企业破产中发挥切实有效的作用。  
      
    4．改进清算组织。为了提高清算工作效率和确保清算组织的客观公正性，清算组的工作应市场化、法制化。建议由有关的专业技术人员组成专业破产清算事务所，人民法院从中选聘人员组织清算组，由他们在人民法院的指导下独立进行破产财产及债务的清算工作，与上级主管部门和政府财政部门脱离，不受行政干预。清算组的工作实行有偿，列入破产费用优先拨付。通过引入市场机制，使清算组的组建和工作效率得到提高，审判工作也赢得了主动。  
      
    5．加快破产实施制度的建立和健全。破产机制的形成，有赖于建立有力的破产实施制度。在激烈的市场竞争中，因经营亏损、资不抵债被宣告破产的企业势必呈增多的趋势，这对司法工作提出了新的要求。因此，要适应形势的需要，重视和加强对企业破产案件的审判。有条件的地方要尽快成立专门的破产案件审判庭或组成破产案件的合议庭，以积累审判经验，提高审理破产案件的司法水平，加快破产实施制度的建立，以优质高效的审判工作确保破产法的顺利实施，以适应加快现代企业制度建立的需要，保障我国现代化经济建设健康发展。  
      
     (合作者：吴礼洪)  
      
      
                        
                                               
                                               
                                                  【写作年份】1996
                                               
                                               
                                                  【学科类别】法学理论->法律社会学