劳动教养制度的弊端及其改革

　　劳动教养制度是我国从前苏联引进的，它在前苏联是针对未成年人的一种刑罚，在我国却演变成了一种非刑罚惩罚措施。这项独具特色的法律制度始于１９５７年，４０多年来劳教制度的历史发展表明：劳教制度对于维护社会治安秩序，促进社会治安综合治理，预防和减少犯罪，具有不可替代的重要作用。但毋庸讳言，现行劳教制度也存在诸多弊端，笔者认为主要包括立法弊端和程序弊端。
　　一、立法弊端，主要表现为缺乏法律依据。其一是劳动教养制度没有宪法依据。现行宪法规定，对公民人身自由的限制，必须由法定国家机关、根据法定原因和法定程序进行，否则就是非法活动。而劳动教养制度可以说是对公民人身自由的剥夺，而这种处罚措施却可以不经过司法程序，显然它违背现代宪法理念。其二是与《立法法a>》的规定明显抵触。《立法法a>》规定，限制人身自由的强制措施和处罚只能由“法律”作出，而构成整个劳动教养制度的法律文件或是《决定》，或是《办法》，都不是狭义上的“法律”。其三是与现行《行政处罚法a>》的规定不符。劳动教养管理委员会属于行政机关，其作出的劳动教养决定具有行政处罚的特点，但《行政处罚法a>》第八条规定的行政处罚种类并没有包括劳动教养。
$ p# T3 v+ R) a  W　　二、程序弊端，主要表现为程序欠缺。劳动教养是一种较长时间限制公民人身自由的强制措施，本应设定较为严密的法律程序，但综观现行劳动教养制度却发现，程序规范受到了不应有的冷落。具体表现在：（一）缺乏关于劳教案件的办理程序如立案侦查、传唤讯问、告知听证等基本操作规程的规定。（二）缺乏对行政相对人合法权益的保障程序。（三）对适用程序上的许多重要制度和措施，如回避制度、追诉时效、办案期限、错案责任追究制以及先行羁押等均未作规定。（四）劳动教养审批权的行使缺乏有效的监督机制。
0 T$ D3 W  t6 V　　随着十届全国人大二次会议“人权”入宪，结合时下正在进行的司法改革a>，要求对劳动教养制度进行改革的呼声越来越高。笔者认为，对于劳动教养制度的改革必须既考虑到历史延续性，又要顾及当前中国社会的特殊性。在目前的社会条件下，完全废止劳动教养这一实施了近５０年的法律制度在实践中缺乏可行性，劳动教养制度的出路应是在保障人权的基础上对其进行改革，同时应发挥劳教在预防犯罪方面的优势。
7 e& |' B; |$ c7 s4 @& a/ x% k　　一、修改《行政处罚法a>》和《治安管理处罚条例》，将劳动教养作为一种行政处罚形式，以明确其法律性质，确立其法律地位。根据我国社会治安的实际需要、劳教对象的特点及立法现状，可将劳教定性为：劳动教养是对多次违法和轻微犯罪，但不够刑事处罚而具有较大人身危险性的人所采取的一种强制性教育改造的治安行政处罚。适用对象的特定性、教育改造的强制性和处罚措施的行政性是其本质特征，从而将劳动教养与治安管理处罚和刑事处罚严格区别开来：即虽然三者都可以限制处罚对象的人身自由，但劳动教养的严厉程度要重于治安管理处罚，轻于刑事处罚，且是一种行政处罚。它与刑罚的根本区别在于，劳动教养是一种基于人身危险性而采取的预防教育措施。这样才不至于产生劳动教养作为一种治安行政处罚措施，其严厉程度甚至超过某些刑罚的不公平感，才不至于产生在刑事处罚与治安管理处罚中插入劳教而又于法理不通的困惑；也才不致有刑罚与治安管理处罚是以特定行为作为处罚标准，而劳教同样作为法律处罚措施，却是以特定人作为处罚对象的茫然。劳动教养就与治安管理处罚、刑事处罚一起，构成了完整的治安处罚体系。
　　二、明确规定劳动教养的适用对象、条件和范围。劳动教养是一种限制人身自由的最严厉的治安行政处罚，应由全国人大常委会统一制定《劳动教养法》作出明确规定，使之具有稳定性、统一性，避免多年来劳动教养立法主体和解释主体多元化造成的混乱。此外，从目前我国社会治安状况来看，劳动教养对象适用的地域范围限制应该取消，也就是说，对于小城镇和农村作案而又符合劳动教养条件的人员也可以适用劳教。
　　三、严格劳动教养审批程序，建立起切实有效的监督制约机制。笔者不同意将劳动教养纳入司法程序的改革主张，因为那样不仅仍然存在理论上的争议，而且将使检察机关、审判机关不堪重负。但是，鉴于劳动教养是最严厉的治安行政处罚，为保障被处罚人的合法权益，应当建立健全严格的审批程序和有效的监督机制。
　　四、建立与劳动教养性质相一致的管理制度，保障劳教人员的合法权益，使劳教与刑事处罚显著区分开来。一是贯彻劳教方针，对劳教人员进行教育、挽救、改造，使其成为遵纪守法的公民。二是劳教管理应比狱政管理更宽松，劳教人员应有适度的自由。三是要建立劳教人员民主管理机构。
- }( j1 `' T# J  e% X4 }& V6 b, [　　五、取消各省、自治区、直辖市和大中城市设立的劳动教养管理委员会，调整劳教期限，制定劳教期限的自由裁量标准，做到有章可循，有法可依。
　　（作者单位：长沙市雨花区人民检察院）