论 建 构 有 中 国 特 色 的 预 防 职 务 犯 罪 机 制

　　
   
   
    【内容提要】：本文在深入剖析职务犯罪的源流规律的基础之上，有针对性地提出了建构检察机关预防职务犯罪工作机制的若干思路，强调重视“小制度”建设的“制度化预防”是建构预防职务犯罪机制的关键所在。此外，作者还对《最高人民检察院关于进一步加强预防职务犯罪工作的决定》作了专题评述，并对如何创造性地贯彻实施《决定》提出了几点颇具参考价值的建议。
    【关键词】职务犯罪预防制度建构机制
   
    近年来贪污贿赂、渎职等职务犯罪日趋猖獗，实践证明遏制职务犯罪重在预防，预防职务犯罪已经成为新时期检察机关面临的一项颇具挑战性的工作。值得关注的是，最高人民检察院已于2000年12月18日正式公布了《最高人民检察院关于进一步加强预防职务犯罪工作的决定》（以下简称为《决定》），为建构有中国特色的检察机关预防职务犯罪机制提供了高屋建瓴的指导性意见。笔者欲就职务犯罪的源流规律、建构检察机关预防职务犯罪机制的思路以及如何创造性地贯彻落实《决定》发表自己的一家之言，但愿能抛砖引玉，为进一步探索如何建构和完善有中国特色的检察机关预防职务犯罪机制拓开一脉新思路。
   
    一．职务犯罪的源流规律解构
   
    毋庸置疑，标本兼治乃是预防职务犯罪的正道所在，而所谓标本兼治其主旨就是要求针对职务犯罪的“源”与“流”分别进行“治标”和“治本”。要真正“从源头”遏制职务犯罪现象滋生蔓延，就必须认真探究诱发职务犯罪之“源”，认真分析职务犯罪之“流”。从这个意义上讲，探索职务犯罪的源流规律是预防职务犯罪的应有之义和基础性工作。
    人性之恶是职务犯罪的人性之源，法治的存在其实是以人性恶的预设为前提的，形形色色的职务犯罪其实都是人性恶这一幽灵演绎的行为“作品”。从根本上讲，人性之恶是不可能真正根绝并且也是难以改造的，而只能通过法律等制度化的理性力量最大限度地予以遏制。人性本恶”、“官性本贪”，从制度设计的角度讲，凡公职人员都应假定为潜在的腐败者。“恶人”的假设对于预防职务犯罪的制度设计具有积极意义。
    利益驱动是绝大多数职务犯罪的第一推动力，权力的滥用、不作为等失控状态是滋生形形色色职务犯罪的“温床”，也是职务犯罪泛滥的源头所在。基于“唯利是图”的贪婪目的是绝大多数职务犯罪的利益之源。“经济人”的假设是剖析职务犯罪的可行模式。
    以职务为标识的权力和职务本身存在的便利乃是职务犯罪的“资本”，这种因职务形成的“便利条件”堪称诱发职务犯罪的机会之源。利用“职务之便”是某些职务犯罪非常典型的一大特征，如贪污、挪用公款就是利用职务本身提供的便利条件实施的，从某种意义上讲职务本身的便利条件客观上为职务犯罪的实施提供了可乘之机，也使犯罪人在一定程度上规避了实施职务犯罪过程中可能承受的风险。
    从职务犯罪行为的表现类型上讲，职务犯罪有积极的“作为”和消极的“不作为”之分，有“贪利型”和“侵权型”之别、有“物质型职务犯罪”和“非物质型职务犯罪”之别。从罪名类型上讲，职务犯罪可以分为以下几个“支流”：其一，贪污贿赂犯罪；其二，渎职犯罪；其三，侵犯公民人身权利和民主权利的犯罪。这三大“支流”囊括了职务犯罪的53个法定罪名。其中，贪污贿赂犯罪堪称当前职务犯罪领域极其猖獗的“重头戏”；渎职犯罪属于职务犯罪领域颇具隐蔽性的“幽灵”；在侵犯公民人身权利的犯罪中尤以触目惊心的刑讯逼供为烈，因刑讯逼供致人重伤乃至死亡的恶性事件时有发生，因刑讯逼供屈打成招而出现严重枉法裁判的个案并非鲜见（昆明杜培武特大冤案就是典型的例证）。
    由上可见，职务犯罪之源在于人性之恶、利益之驱及职务之便，人性之源、利益之源及机会之源构成滋生形形色色职务犯罪的“源头”。职务犯罪的源流规律表明应当从源头上遏制职务犯罪，正本清源、标本兼治，通过“制度化预防”从源头上有效抑制和防范职务犯罪，努力做到使公职人员“不敢实施职务犯罪、不能实施职务犯罪和不想实施职务犯罪”，这其实也是2000年10月亚洲预防犯罪基金会（ACPF）第八届国际大会提出的建设“无犯罪的繁荣”之理想世界的应有之义。
   
    二．建构检察机关预防职务犯罪机制的思路
   
    从时间维度讲，预防职务犯罪应当具有明显的超前性和动态性等，实现超前预防和动态预防，寓职务犯罪预防于侦查、公诉和检察监督之中，将查办职务犯罪案件与预防职务犯罪有机结合起来。需要指出的是，相对于一般性质的刑事犯罪而言，职务犯罪具有较强的演变性而极少突发性，职务犯罪从犯罪动机产生到实施犯罪、从初次尝试到反复实施，通常都有一段更为明显的“时间差”，这无疑为预防工作提供了一个发觉、警示及防范的良好契机，因而预防职务犯罪工作要善于“打时间差”，通过超前预防和动态预防最大限度地将职务犯罪遏制于萌芽状态。
    从空间维度讲，金融证券、海关、国企、医药、工商、税务、建筑及司法等行业或部门是职务犯罪的“重灾区”，应当纳入职务犯罪的重点预防对象和预防网络的重点监控领域。另外，预防职务犯罪重在基层，基层是职务犯罪的“重灾区”，也是预防职务犯罪的前沿，基层检察机关是预防职务犯罪的“生力军”，在预防职务犯罪领域任重道远且大有作为。
    就预防目标的定位而言，检察机关预防职务犯罪要力争实现“多赢”的局面，亦即就检察机关而言，检察机关通过遏制和减少职务犯罪，可以充分发挥检察职能和树立检察机关良好形象，并且可在有效遏制职务犯罪日趋泛滥势头的同时在一定程度上减轻自身查办职务犯罪案件的工作压力；就发案单位而言，防范于未然的预防职务犯罪可以最大限度地避免或减轻其因内部蛀虫肆虐而蒙受的经济损失，保证正常的管理秩序；就某些公职人员而言，预防职务犯罪其实是防止其从权力腐败的沼泽坠入职务犯罪的深渊，对其个人前途和政治生命负责的体现，而放任自流和姑息养奸无异于“见危不救”乃至“见死不救”，这方面的事例不胜枚举，从这个角度讲预防职务犯罪堪称于公于私皆有益之善举。
    检察机关预防职务犯罪工作应当立足自身的检察职能，坚持“有所为”和“有所不为”的理念。亦即检察机关不能脱离检察职能搞预防，不能借机越权插手企业的经济活动和干预市场主体的经济行为，不得借口预防干预有关部门和单位的正常管理活动，不得借开展预防工作之机谋取不正当利益。一言以蔽之，检察机关预防职务犯罪工作应当做到“到位不越位、尽职不越权、参与不干预、帮忙不添乱、服务不代替”。当然，在坚持“有所为”和“有所不为”的前提下，检察机关在预防职务犯罪工作中应当加强外向型合作，尤其要重视与新闻媒体、中介组织及重点预防单位的合作，争取合作单位的理解、支持与配合，以求形成强大的预防合力。
    制度化预防是预防职务犯罪工作的正道所在。针对预防职务犯罪的制度性缺陷，有必要尽快制定专门的“预防职务犯罪法”，将预防职务犯罪工作纳入法治化轨道，使预防职务犯罪工作实现制度化和法治化。贝卡利亚在其名著《论犯罪与刑罚》中指出：“预防犯罪比惩罚犯罪更高明，这乃是一切优秀立法的主要目的。”孟德斯鸠在其名著《论法的精神》中也认为：“一个良好的立法者关心预防犯罪，多于惩罚犯罪，注意激励良好的风俗，多于施用刑罚。”诚哉斯言，制定专门的“预防职务犯罪法”势在必行。
    刚性的责任压力机制是预防职务犯罪机制的重要组成部分。职务是权力的标识及载体，职务犯罪乃是典型的权力腐败现象，而有权力就意味着有责任，权力与责任乃是一对形影相随的双胞胎，责任应当始终是权力运行的影子，权力的运作应当始终置于法定责任的轨道之中。从这个意义上讲，权力与责任严重脱节，责任的缺席或疲软是导致职务犯罪现象泛滥的一大病灶。责任重于泰山，责任意味着一种压力及风险，恰如高悬于公职人员头顶的随时可能坠落的“达摩克利斯之剑”，可以使公职行为始终置于一定的压力之中，从而最大限度地遏制职务犯罪现象。可以说，责任警示及追查制度是防止公职人员越轨及违规行为蜕变为职务犯罪的有效举措，堪称预防职务犯罪的一大法宝。检察机关应当通过检察建议书等形式及时督促或协助有关部门或单位建立健全公职人员责任警示及追查制度。
    需要强调指出的是，预防职务犯罪机制的建构及其完善其实是一个颇为复杂的不断探索、反复博弈的制度变迁过程，因而不可能一蹴而就，决策者应当从制度变迁的视角对建构预防职务犯罪机制的长期性和复杂性有清醒的认识。
   
    三．《最高人民检察院关于进一步加强预防职务犯罪工作的决定》述评及其实施建议
   
    在充分调研和广泛征求意见的基础上，最高人民检察院于2000年12月18日正式公布了《最高人民检察院关于进一步加强预防职务犯罪工作的决定》，《决定》全面规划了新世纪检察机关预防职务犯罪工作，具有鲜明的时代特色和中国特色，是迄今为止比较成熟和比较科学的检察机关预防职务犯罪指导性文件，为预防职务犯罪立法积累了有益经验，也为建构有中国特色的检察机关预防职务犯罪机制提供了重要思路。
    探索建构有中国特色的检察机关预防职务犯罪工作机制是贯穿“决定”的主线。《决定》明确勾勒了“专门预防和系统预防、检察机关预防同社会预防相结合”的检察机关预防职务犯罪模式，提出了适应新世纪依法治国和党风廉政建设的要求，围绕经济建设中心，结合检察职能，按照“教育是基础，法制是保证，监督是关键”的精神，积极探索建立有中国特色的检察机关预防职务犯罪工作机制的工作思路。
    从文本内容上讲，《决定》具体分为“预防职务犯罪工作的原则”、“预防职务犯罪工作的重点”、“加强预防职务犯罪工作的措施”、“预防职务犯罪的工作制度”及“加强对预防职务犯罪工作的领导”等五大部分。
    其一，预防职务犯罪工作的原则大致可归纳为以下几点：标本兼治、防患于未然的原则，坚持党的领导并依靠社会力量和群众参与的原则，服务党和国家工作大局的原则，立足检察职能的原则及结合本地情况和检察工作实际的实事求是原则。
    其二，预防职务犯罪工作要“突出重点、注重实效”，当前和今后一个时期检察机关预防职务犯罪的重点是：国家推进西部经济结构战略性调整和体制创新、加入世界贸易组织扩大对外开放、西部大开发等重大战略部署和决策实施过程中发生的职务犯罪；行政执法和司法人员的职务犯罪；金融证券、国有大中型企业、重大建设项目等关系国计民生的重要领域内的职务犯罪；同走私、骗汇、制假售假、偷税骗税、经济诈骗等经济违法犯罪分子相勾结，严重破坏经济秩序的职务犯罪；群体性和职能化的职务犯罪，以及对社会公众利益可能造成严重危害的职务犯罪。
    其三，预防职务犯罪工作的强化措施主要包括建立以预防职务犯罪组织为基础的预防职务犯罪的网络，加强对市场经济条件下职务犯罪发生原因、特点及规律的专题调研，加强预防职务犯罪对策研究，加强预防职务犯罪信息系统建设、建立预防工作信息库，加强检察建议工作、提高检察建议质量，加强预防职务犯罪宣传、教育及咨询，加强预防职务犯罪的法律政策研究，加强预防职务犯罪的专业化建设，加强对预防职务犯罪工作的探索创新，加强预防职务犯罪的理论研究，加强预防职务犯罪的国际交流及合作。
    其四，预防职务犯罪的工作制度主要包括建立预防职务犯罪工作责任制、预防职务犯罪工作组织协调制度、预防职务犯罪项目管理制度、预防职务犯罪信息资料管理制度、预防职务犯罪工作总结报告制度及预防职务犯罪工作督促检查考评制度等。
    其五，加强对预防职务犯罪工作的领导。将预防职务犯罪作为检察机关的一项重要业务工作，将“防务”作为检务的重要内容狠抓落实；为预防职务犯罪有效开展提供组织保障；加强预防职务犯罪部门的队伍建设，强化预防队伍的教育培训，严明预防工作纪律；切实保障开展预防职务犯罪工作必需的经费、物质及技术装备。
    《决定》堪称新世纪检察机关预防职务犯罪工作的“指南针”，初步勾勒了有中国特色的检察机关预防职务犯罪机制的轮廓。如何创造性地贯彻落实《决定》的具体内容，是各级检察机关亟待纳入重要议事日程的现实课题。依笔者之见，各地检察机关在贯彻落实《决定》过程中应当注意以下几点：
    首先，各地检察机关要创造性地贯彻落实《决定》的要求，创造性地开展预防职务犯罪工作。《决定》毕竟是一个原则性较强的“务虚”的宏观指导性文件，因而唯有与尊重各地实际情况的“务实”的探索有机结合，在原则性与灵活性交融的基础上才能真正将《决定》的精神落到实处。具有区域特色或行业特色的预防职务犯罪机制是有中国特色的检察机关预防职务犯罪机制的重要组成部分，笔者建议各地检察机关结合本地及自身实际情况制定切实可行的实施《决定》的具体方案，并以此为契机探索创造性地开展预防职务犯罪工作的具体思路。
    其次，“制度化预防”是《决定》有关预防职务犯罪的指导性思路，也是建构有中国特色的检察机关预防职务犯罪机制的必由之路。倘若将预防职务犯罪机制视为遏制职务犯罪的防御性“长城”，那么一系列“小制度”堪称构筑这一“长城”不可或缺的无数“砖石”。因而，应当重视一系列“小制度”的建构，通过一系列可操作的“小制度”将《决定》提出的有关预防职务犯罪的原则、措施及工作制度落到实处，真正将预防职务犯罪工作纳入由一系列“小制度”交织而成的制度化轨道之中，在“制度化预防”的基础上形成预防职务犯罪的良性运作机制。
    此外，如前所述，预防职务犯罪机制的建构及其完善乃是与检察工作改革息息相关的制度变迁过程，建构有中国特色的检察机关预防职务犯罪机制其实就是新世纪检察工作改革的重要组成部分，因而各地检察机关应当以前瞻性的战略眼光将贯彻落实《决定》与检察工作改革有机结合起来，以改革的姿态开拓预防职务犯罪工作新局面，力争实现预防职务犯罪和检察工作改革的“双赢”。
    【写作年份】2002【学科类别】诉讼法->诉讼制度