“非典”面前的权力、权利与义务

youke · 发表于 2009-2-7 17:11:50

　　【概要】非典型性肺炎（SARS）是人类进入21世纪面临的第一个重大疾病的挑战，在这一灾难面前，人类不能也没有丝毫的退缩，而是全世界再次联手抗击。中国作为重灾区，抗击过程是一个曲折渐进的过程。这一过程也向我们提出了重构在重大流行疾病面前的权利（力）、义务的要求。
　　【关键词】非典恶性传染病防治政府权力、义务媒体职责公民权利义务职业操守法律责任
　　【SUMMARY】 SARS is the first serious epidemic of human race in the 21st century. The human race doesn t hold back, but fight it together again. As the serious area, the china s fighting course is a long time and difficult course. The course requires us to rebuild the right and duty when we encounter the serious epidemic.
　　【KEYWORD】 SARS the serious infectious disease the right and duty of government responsibility of mass media the right and duty of citizen profession morality
　　自有人类以来，人类一直在不断地与疾病作斗争，鼠疫、霍乱、天花、麻疹、流感流行性疾病也一度成为人类的天敌。在进入2003年前的日子里，当我们还在憧憬羊年吉祥的时候，一个新的病毒--冠状病毒再一次向人类发出了挑战，这种病毒所引发的疾病--非典型性肺炎（SARS）（以下简称"非典"）在首先我国广东地区爆发，并在人们还没有来得及做出实质性反应的时候，就已经迅速扩散。"非典"（SARS）成了全世界人民的又一个灾难，成了必须由全人类共同抵抗的疾病。
　　应该说，经过我国科学家、医护人员以及国外同行的共同努力，我们已经初步了解了冠状病毒的一些情况，并已经根据所了解的有关冠状病毒的知识采取了相应的对策，取得了抵抗SARS战斗的初步成果。但如果我们认真反思从传言到确认的整个过程，不难发现一些有益的经验和教训。今年5月12日，全国人大常委会委员长吴邦国同志在内蒙古自治区视察非典防治工作时强调："实践证明，搞好非典防治工作，既要依靠科学，又要依靠法律。必须将防治工作纳入法制化轨道，依法行政，依法管理。"同日，新华社全文播发了《突发公共卫生事件应急条例》（以下简称《条例》）。本文试图通过对整个事件的分析，结合上述条例，探讨在非典以及将来人类可能面临的其他灾难面前政府以及社会各主体的权利义务。
　　一、政府的权力、义务
　　根据我国宪法，政府是国家的管理者，是国家权力机构的决策执行者，国务院是最高权力机关的执行机关。《条例》根据国家立法权限以及宪法中赋予政府的职权，明确了如下政府的权利：
　　第一、限制公民人身自由权在我国的法律体系中，允许政府限制公民人身自由的情况和状态只有两种，即公民个人的违法犯罪行为或者戒严。尤其直接羁押公民个人的条件只能是公民违法犯罪。在"非典"肆虐的情况下，我国政府本着对人民负责的精神，要求对"非典"病人以及"非典疑似病人"采取强制隔离的措施（《条例》第33条），应该说，此种措施本身并没有任何的不当，但此种权力究系源自何处？又该如何依法行使？虽然《中华人民共和国传染病防治法》（以下简称《传染病防治法》）以及《条例》都规定了可以对传染病人以及"疑似病人"实施强制隔离，并对拒绝隔离者可以由公安机关配合强制隔离。不同之处在于：《传染病防治法》授予强制隔离权的执行主体是医疗机构，而《条例》则授予了一个新的非常设机构--突发事件应急处理指挥部。
　　为应对"非典"带来的挑战，国务院已经宣布"非典"为《传染病防治法》规制的法定传染病，并据此采取了相应的应对措施。应该说，此举为采取这些应对措施提供了法源支持。但值得注意的是，在我们面对突如其来的类似灾难时，人类不仅要因地制宜地实时调整应变措施，而且在实施这些措施时不能不考虑法律上的合理性、合法性--尤其是在我国正努力走向法制化的进程当中（毕竟应急措施中的强制隔离制度对关系人人身自由以及经济利益方面可能的损害是巨大的）。无视现行法律体系的应急措施（无论理由多么正当）可能给我们法制化的努力带来严峻的挑战。一般而言，我国的法律体系中允许司法机关或者行政机关强制限制公民人身自由的情况只有两种：一为违法犯罪；二为戒严。因此，笔者认为，为应对将来可能面临的类似"非典"（SARS）的危害，应对我国的法律做如下调整：
　　1、重新确定强制隔离权的行使机关
　　《传染病防治法》将强制隔离权的执行机关赋予医疗机构，无论理由多么正当，程序上究属不妥。毕竟现在的医疗机构已经成为与患者居于平等地位的民事法律关系主体，不再是原来的带有行政色彩的事业单位。《条例》将强制隔离的决定权授予"突发事件应急处理指挥部"这么一个行政机关内的非常设机构，从表面上看，似乎解决了执行主体合法性的问题，但依行政执行理论而言，尤其是涉及限制公民人身自由这么严肃的行政权力的行使，必须慎之又慎：医疗机构充其量仅仅只能作为行政机关为维护公共卫生安全而采取的相应措施的协助执行机构，而不是相反！
　　2、改变《传染病防治法》中关于传染病列举式的立法体例，采用列举式与概括式相结合的立法体例，一旦将来出现类似疾病，立即由国家卫生部发出行政命令：宣布该病为甲类或者乙类传染病，并同时要求相应部门采取相应对策。
　　3、传染病人隔离措施或者传染病病源区的圈定，授权地方省级人民政府一级或者省级人大组织实施。具体实施可以由专业机构报请卫生部确认病情后，由省级行政首长发布行政命令，命令病情爆发区各级政府组织实施，以尽快有效控制病情蔓延。
　　4、新疫情的确认可以由疫情所在地国家专业机构首先"预确认"，如广州呼吸道传染病研究所一类的专业科研机构在此次抗"非典"战役中就已经发挥了重要作用。在没有得到国家卫生部的确认之前，此类专业机构应可以建议地方政府采取临时性应急措施，在国家卫生部确认或排除以后，再采取相应的加强措施或者解除这些应急措施。
　　第二、社会资源的紧急征用权随着我国经济体制改革的逐步深入，医疗机构已经不再是国家独有，社会各界乃至国外的经济组织、科研机构已经在我国投资医疗事业。在国家或者地方人民政府确认疫情并采取相应应急措施后，应赋予政府强制紧急征用一切可用资源的权力。在紧急状况消除后由政府根据实际情况依法合理补偿。
　　第三、及时、准确披露信息的义务此次"非典"的蔓延与肆虐，信息没有及时、准确披露是主要原因。有了"非典"的前车之鉴，在将来面对类似疫情时，《条例》规定各级政府必须及时（省级人民政府"一小时以内"《条例》第19条）披露准确的疫情、病源、病因等信息，此举不仅可以最大限度的尽快控制疫情，还可以避免普通百姓盲从，避免盲目的抢购、误购，避免社会恐慌。《条例》同时规定，如因政府官员失职瞒报、漏报、错报，应追究相关责任人的行政乃至刑事责任。

　　第四、免费诊疗义务 "非典"爆发之初，由于应对政策不到位，致使疫情在广东、北京迅速蔓延，并波及全国大部分地区。为了最大限度的控制疫情，国家民政部、卫生部要求对符合"低保"条件的城市居民以及农村病人，由各级人民政府免费予以治疗。粗一看此措施，似乎无可厚非，甚至可以说是政府对人民负责，对低保对象以及农村群众的人文关怀的具体体现。但只要仔细分析，此一政策的不足就暴露无遗：一旦某人被确认患有传染病，不仅本人将面临被隔离的局面，而且可能在将来的一段时间面临亲友乃至客户畏而远之的危险，而体检、确认将要费时耗钱，如此，则可能的"疑似病人"的须臾耽搁就可能带来巨大的传播隐患！同时，就此一政策本身而言，也将带来操作上的困难--往往烈性传染病的治疗需要大笔的资金，一个家庭中一个病人的治疗就可能让一个家庭倾家荡产（如果病人没有钱自费治疗，怎么办？），何况传染病在一个家庭中发现就可能整个家庭全体感染！据报道，在今年四月初香港抓获的一个偷渡者（"非典"患者）就透露其偷渡的原因是整个家庭感染，偷渡目的是到香港打工赚钱治病！姑且不论此一报导的真伪，一人染病殃及全家乃至乡邻的情况完全可能存在。因此，笔者认为，本着及时、有效控制疫情的目的，应该对"疑似病人"的确诊、临床确诊病人的治疗实行由政府全额支付检验、治疗费用。虽然政府财政资金来之于民，是纳税人的血汗，但这是整个社会为保护自己应该付出的代价。（令人欣慰的是，湖北省已经宣布对所有"非典"病人以及疑似病人实行免费治疗）
　　5、对医护人员的特别保险义务应该说，在此次的非典面前，医护人员崇高的敬业精神为社会做出了榜样，他们的牺牲精神为我们抵抗非典做出了杰出的贡献，全人类都将永远感激他们，也将永远怀念那些为抗击"非典"而献身的白衣勇士。笔者认为，我们在感激这些白衣勇士的同时，政府应该为他们投保"医疗风险特别险"。在此次我们抵抗"非典"的战役中，中国人寿保险公司特别说明"非典"属于重大疾病险的理赔范围（笔者估计因治疗非典而献身也可能被保险公司列入医生医疗风险之一可予以理赔）。我们姑且不论中国人寿保险公司是在政府劝说之下还是基于保险公司的社会责任抑或商业目的做出此举。单就保险行为本身而言，此举违背了保险规则或者保险机制：保险行为本身是一种商业行为，对保险公司而言，只有对被保险事项采取列举式，才能有效控制保险风险，对保险对象或者保险事项的任意扩大，不仅直接损害保险公司利益（我国保险体制改革完成后，无论哪个保险公司都是商业主体），而且也将损害投保人的利益，毕竟，保险是一种社会公众自我共同救济、帮扶机制之一。保险公司的保费收入是社会公众（投保人）保险金的唯一来源。进而言之，将来医生的保险并不一定都投保中国人寿保险公司或者中国财产保险公司，而可能投保其他商业保险公司包括外资保险公司，毫无疑问的是，任何政府都不能强行要求保险公司通过扩张解释的方法加大保险公司的保险责任！因此，为确实保障医护人员这些白衣勇士的利益，激励他们为救死扶伤尽力，应由政府为他们向保险公司投保特别险。具体操作可以由国家向中国人寿保险公司总公司投保不约定具体受益人的"医疗风险特别险"（也可由各级政府为当地医疗机构医护人员投保此类险种），将来只要是为救治未知新传染病而患该种传染病或者殉职的医护人员（无论其是否属于国有医疗企业还是私营医疗企业），均可获得相应赔偿。
　　6、对受影响商主体的救助责任此次"非典"疫情的爆发，已经影响一大批企业，这些企业主要是从事餐饮服务、旅游、交通以及娱乐业的企业。在如同"非典"一类的疫情爆发之时，他们的经营处境相当艰难，尤其是出现病例的企业。为了公众安全，对这些企业实行必要的隔离措施，是应该的，但如果政府基于公众安全对相关企业隔离之后又对隔离措施可能对该企业的经营造成的影响视而不见，坐视不管，显然将加剧这些企业的困难。虽然现在国家已经采取了对受影响行业实行税收减免，但显然是不够的。市场经营主体与政府以及全国人民共度时艰固然是他们的一种社会责任，但行业性乃至局部性的经济萧条更将影响整个国民经济的协调发展。因此，政府在制定相关防疫措施时，应借鉴香港经验，制定相应的"救市"措施，且这些措施的主要内容应是对重点企业、行业的帮助。
　　二、媒体的职责
　　应该说，在此次抵抗"非典"(SARS)的战役中，媒体的作用已经从正反两个方面得到了很好的印证：在前一阶段，由于媒体没有及时披露准确的疫情信息以及准确的预防方法，导致公众盲从，小道消息满天飞，不仅造成部分地区公众抢购白醋、板蓝根等物品，即使在媒体开始关注非典信息并发布之时，在北京还出现抢购一切食品的现象、甚至出现北京将封城的谣言。更为严重的是，由于媒体没有及时公布预防知识，直接导致疫情的扩张、蔓延与肆虐！后一阶段，在国家确认"非典"(SARS)危害之后，媒体积极地通过各种方式向公众宣传预防知识，鼓舞斗志，不仅较快地遏制住了"非典"(SARS)继续恶性传播的势头，而且增强了社会公众包括患者战胜病魔的信心和决心。因此，贯彻落实胡锦涛同志在中央政治局常委会关于"非典"工作会议上的重要讲话精神，关心人民的生命、健康，新闻媒体责无旁贷。鉴于"此次"非典斗争的经验教训，媒体自身应该好好反思，把握大局，认清形势，正确引导舆论，以消除谣言，为及时、有效预防、控制疫情发挥自己的优势、履行自己的职责。政府也应该允许媒体有更宽松的报导自由，并通过媒体的报导及时掌握疫情。《中国青年报》5月22日的《华北第一例输入性非典患者首次公开个人经历》一文中化名徐丽的"非典"患者的遭遇应该引起媒体广泛的关注
　　三、公民个人的权利义务
　　公民是国家的主人、公民个体的联合体就是社会、国家，单个公民个体的安危在恶性传染病面前其实就是整个社会的安危，因此，关注个体其实就是关注社会与国家本身。为了国家，为了社会，也为了保护公民个人，必须让公民拥有如下权利：
　　第一、知情权知情权是一个法学界多年以来一直广泛讨论的命题，在此次抵抗非典(SARS)的战役中，公众知情权的享有、媒体以及政府对信息的披露并没有出现公众的恐慌，一时一事的短期利益可能受到影响，但是公民知情权的落实却是全面预防、防止扩散的根本保障！没有全民参与的防治，仅凭政府、专业医护人员的努力，是不可能达到现在的预防效果的--毫无疑问，治疗的速度远远跟不上恶性传染病扩散的速度。
　　第二、免费查验、就治权如前所述，对恶性传染病病人以及"疑似病人"的免费查验、救治是我们最终彻底战胜病魔的最根本的保障，只有让公众彻底打消侥幸心理，及时查验、就诊，才有可能彻底消灭隐患，不留死角。这不仅是保障基本人权（生存权）的要求，更是保障社会公共安全的需要。对公民个体的免费救治是整个社会为保障自身安全所必须付出的代价（湖北省的做法值得借鉴）。
　　第三、享受特别救济权正因为恶性传染病的高传播性以及高死亡率，一个家庭中只要出现一个病患者，就极有可能出现整个家庭的感染，那么，在接受国家提供的免费治疗之后，就算免去了巨额经济支出而可能出现的倾家荡产，也可能出现因家庭主要成员不治身亡而使幸存成员陷入困境的现象。因此各级人民政府对此类家庭必须予以特别救济，包括经济上的帮扶、心理上的辅导与矫正。
　　恶性传染病是危害人类生存的重大威胁，因此，公民个人在享受国家帮扶的同时，必须履行相应的义务，这不仅是保障社会免受恶性传染病病魔危害的需要，更是保障公民个体切身利益的需要：

　　第一、服从政府免疫、预防疾病安排的义务为了抵抗人类共同的传染性疾病，各国政府都会采取各种免疫措施，针对已经出现的传染病爆发危险，也有预防措施安排，对于这些安排，无论是政府提供的免费服务还是个人自费的有偿服务，社会公众个体必须无条件服从。对于拒不遵守政府安排的行为以及个人，应通过修改《中华人民共和国治安管理处罚条例》予以解决：对于尚未产生严重后果的，由公安机关予以治安处罚。
　　第二、及时就医义务为了维护公众安全，对于已经确诊的恶性传染病患者，必须及时到专业医疗机构就医，对于拒不就医的，根据最高人民法院、最高人民检察院联合发布了《关于办理妨害预防、控制突发传染病疫情等灾害的刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（下称解释）第一条的规定，依照刑法第一百一十四条、第一百一十五条第一款的规定，按照以危险方法危害公共安全罪定罪处罚。应该指出，该解释中的司法处理意见是值得商榷的：确诊病人拒不就医的行为，实际上触犯了两个客体，属于行为的竞合：即危害公共安全与妨害社会管理秩序。就刑法理论而言，一般立法上是依行为所直接侵犯的客体作出处罚规定。刑法第330条中关于传播甲类传染病刑事处罚的规定，就是如此。毫无疑问，虽然国家至今没有宣布"非典"为甲类传染病（只规定"非典"为法定传染病），但任何传染病都无法出"甲类传染病"其右！仅仅因为传播"非典"的危害性大或者因为没有宣布"非典"为甲类传染病就选择适用"以危险方法危害公共安全罪"处罚，不仅将带来司法上的混乱，更不符合逻辑！有削足适履之嫌。因此，笔者认为，完全可以通过修改《中华人民共和国刑法a>》予以处理：a/如果确诊的恶性传染病患者，却拒不就医，则在妨害社会管理秩序罪一章的"危害公共卫生罪"一节中新设"恶性传染病患者拒不接受治疗罪"，在对其强制治疗康复后以此罪予以刑事处罚，刑期比照"妨害传染病防治罪"设置；b/如果是行为人明知自己患有恶性传染病，仍然不采取控制以及就治措施，故意传播该传染病，则在"妨害社会管理秩序罪"项下新设"恶性传染病患者故意传播恶性传染病罪"，刑期参照"妨害传染病防治罪"上浮一挡从重处罚。
　　第三、不散布谣言的义务谣言可以惑众，对于制造谣言或者传播谣言制造恐怖气氛者，《条例》以及《解释》均明确规定应该视其情节，分别予以处罚：情节较轻的，可予以治安行政处罚，而对于情节严重者，必须予以刑事处罚。
　　四、专业人员的权利义务
　　专业人员是我们战胜非典(SARS)等恶性传染病的主要力量，他们的专业知识为人类最终战胜非典(SARS)以及其他恶性传染病提供了强有力的技术支撑，他们的作用、地位不仅受到了党和国家领导人的高度重视，也受到了社会的认同与尊敬，但反思此次抵抗非典(SARS)战役的过程，医护人员自身受到感染的几率非常高，包括在越南工作的WHO传染病专家carlo urbani医生，他是第一个发现SARS并向WHO报告非典危险的医生，本人也在救治一名华裔美国商人的过程中感染SARS并于2003年3月29日在泰国去世。正是由于越南政府对carlo urbani医生警告性建议的高度重视，及时采取有力措施，越南才可能成为全世界率先控制住非典(SARS)的国家。为了保护医护人员，应赋予医护人员：
　　第一、知情权虽然相对于普通公众来说，医护人员具有专业知识优势，但在新型传染病面前，他们有可能在初期和我们普通公众一样无知。具体的病情以及预防措施要依赖于具有更高理论水平的科研人员的专门研究结果，因此，及时让他们知晓哪怕是还不成熟的、但是却保险的、安全的预防措施，对于保护医护人员免受感染具有特别意义。
　　第二、必要的医疗设备或者防护设备保障权此次的抗击非典(SARS)战役中，必要的医疗设备以及防护设备的保障的重要性显露无遗，没有必要医疗设备以及防护设备、不根据科学、仅凭一腔政治热情的操作，不是勇敢，是蛮干！此种蛮干不仅将祸及自身，更可能殃及他人。《条例》中对医护人员防护设施保障的规定，是非常必要的。
　　第三、及时交流传染病预防措施、治疗手段（方法）信息的义务恶性传染病是人类的共同灾难，任何掌握恶性传染病预防以及治疗措施信息的科研人员以及医护人员，都不得将这种信息作为自己独家享有的专有技术而予以保密，应该作为人类共享资源，为人类抗击疾病做贡献。就如世界科学家共同努力绘制人类基因组（图）一样。（其实，专业人员之间对医疗知识、技术的相互交流也是保障自身安全的最有效手段）。
　　第四、切实履行救死扶伤的义务，不得临阵脱逃应该说，在此次抗击非典(SARS)的战役中，我国的医护人员表现出了良好的职业操守以及敬业精神，但勿庸置疑的是，谁也无法保证在与以后的类似疫情做斗争的过程中，不会出现令人们心寒的现象（据报道，台湾就已经出现医护人员以各种理由逃避参与治疗非典病人的现象）。因此，为了公众利益，《条例》第50条将医护人员的职业操守上升为法定义务，是非常必要的。但是，条例本身由于立法权限的问题，并没有直接明文规定对于此种行为究竟应按哪个既有罪名定罪处罚！两高的《解释》第16条中规定的犯罪主体也并没有包括医护人员。因此，为解决医护人员拒不履行职责的行为所带来的问题，应设立"紧急情况下医护人员拒不履行职责罪"，刑期比照"军人战时临阵脱逃罪"设置。不过在此须注意的是，此罪的犯罪主体应限定在负有特殊职责的医护人员（如传染病医院、传染病科的医护人员、卫生防疫人员），不能任意扩大适用范围。

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