浅析我国转基因管理条例的正当性——从WTO法律框架的角度出发

　　为了加强对转基因产品的管理，我国制定并于2002年1月份公布了《农业转基因生物进口安全管理办法》（以下简称进口条例）、《农业转基因生物安全评价管理办法》（以下简称评价条例）、《农业转基因生物标识管理办法》（以下简称标识条例）。对于这一系列条例的正当性，一时间众说纷纭：认为属于贸易技术壁垒者有之；认为应以保障措施论者有之；还有人认为属于符合SPS协议的卫生与动植物的检疫范畴。那么，我国的三个转基因条例到底是否具有正当性？是否符合WTO的规则？本文谨就这一主题，述一浅薄见解。
    首先，为了便于阐述，本文先对我国的转基因条例与贸易技术壁垒、保障措施、SPS协议的关系做一简单分析。
    一、我国的转基因管理条例与贸易技术壁垒
    所谓贸易技术壁垒，是指那些强制性或非强制性确定商品某些特征的技术法规或技术标准，以及旨在检验商品是否符合这些技术法规或技术标准的认证、审批和实验程序所形成的不合理的贸易障碍。目前，有关贸易技术壁垒的国际协定是乌拉圭回合达成的《贸易技术壁垒协定》（以下简称TBT协议）。从该协议的的内容来看，构成贸易技术壁垒至少应包括以下两个条件：
    第一、存在技术法规或技术标准。
    第二、制定、实施技术法规时未遵守TBT协议规定的纪律。这些纪律主要包括：
    1、各成员国应遵循国民待遇原则与最惠国待遇原则。
    2、各成员国在制定或实施技术法规时，不应对国际贸易造成不必要的限制：第一，拟订和采用的技术法规有合法的目标，如国家安全需要，保护人类健康或安全，保护动植物生命健康，保护环境等；并且这种目标是建立在有效的科学依据基础之上。第二，各成员方拟订或采纳新技术法规时，应尽量采用国际标准。第三，对于已有的技术法规，如其赖以实施的客观情况不存在了，则应该取消原有的技术法规或改为对贸易限制较少的法规。
    3、采用国际标准应遵循一定的程序。如：适当提前一段时间，在出版物上刊登拟采用的技术法规；通过WTO秘书处，通知其他成员；即时向有关成员提供技术法规，并指出与国际标准不符部分；按照非歧视原则给予其他成员一段合理时间，提出书面意见。
    4、成员方应按产品的性能要求，而不是按设计特征或说明性特征来阐述技术法规。
    任何一项技术法规或技术标准，要成为贸易技术壁垒，必须同时具备以上两个条件。对我国的标识条例，我们要求对转基因产品进行标识，满足上述第一个条件，属于具有法律强制力的技术法规，已无疑问。那么，是否满足第二个条件，即：我国的标识条例是否存在违反TBT协议纪律的情形？
    对于上述TBT协议中的1、3、4大家的认识基本一致：我国的三个转基因管理条例不存在违反1、3、4三项纪律的情形。争议的焦点在于，我国的三个转基因管理条例是否遵守了纪律2，即：是否对国家贸易造成了不必要的障碍。
    许多人认为中国此举是在制造一种保护国内生产的贸易武器，系贸易壁垒。本文对此持有不同见解：尽管三个条例的实施会给使得转基因产品的出口到中国的手续增多，相对增加了出口到中国的难度。但一项技术法规是否属于贸易壁垒关键还是要考虑这项技术法规是否具有合法目的，并且建立在有效的科学依据之上。
    第一、我国的三个条例的制定主要是为了保障人类健康和动植物、微生物安全，保护生态环境，这一目的在《评价条例》第一条中已经有说明。
    第二、我国三个条例的上述目的建立在科学依据之上。对于此点争议较大。本文认为要正确地评价是否具有科学依据，首先要搞清楚科学依据相对于实施目的的手段而言。通常，一种产品的生产、使用或进口对人类健康、动植物、微生物安全、生态环境的影响，经过科学的实验，大致可以得出以下三种结论：一、产品的生产、使用或进口对人类健康、动植物、微生物安全、生态环境产生有坏的影响；二、产品的生产、使用或进口对人类健康、动植物、微生物安全、生态环境有好的影响或者没有影响；三、产品的生产、使用或进口对人类健康、动植物、微生物安全、生态环境的影响不明，即，可能带来坏的影响也可能带来好的影响或不产生影响。第一种情形作为进口国采取技术法规进行限制进口的科学依据，自然是无庸质疑。对于第二种情形，进口国家采取技术法规自然是没有科学依据的，除非这种技术法规是鼓励进口或使用。那么，对于第三种情况，采取技术法规是否可以理解为具有科学依据？本文认为这关键要看技术法规的内容：假若技术法规明显限制了国际贸易，自然属于贸易壁垒；假若没有构成明显限制，而仅仅是基于产品对保护对象的影响不明，将这一事实告知公众并采取相应的预防措施，自然是有理有据，并不构成贸易壁垒。具体到我国的转基因管理条例，我国对转基因产品进行简单分类管理，要求在销售时贴标签表明为转基因产品，此举是具有科学依据：转基因产品（尤其是转基因农业产品）对人类健康、动植物、微生物安全、生态环境的影响不明朗的情况下，向人们公告这一事实，并且进行分类管理，以便在今后经科学查明对上述保护对象有坏的影响时，进行及时的应对措施。
    综上所述，我国的转基因管理条例并没有违反TBT协议的纪律要求，不属于贸易技术壁垒。
    二、我国的转基因管理条例与保障措施
    所谓保障措施，是指在一国承担多边贸易协议义务的结果，使进口大量增加，并使进口产品给国内产业造成严重损害的情况下，依据有关规则采取的提高关税或进行数量限制的措施。本文认为我国的转基因管理条例不属于保障措施，因为：
    第一，保障措施以提高关税或进行数量限制为手段，而我国的转基因管理没有采取这些手段。
    第二，保障措施的目的是为了保护国内产业，我国进行转基因管理的目的则是为了保护人类健康、动植物、微生物安全、生态环境。
    第三，保障措施的受损方有获得补偿的权利，我国实施转基因管理，相对方没有要求获得补偿的权利。
    最后，保障措施的实施是暂时性的，有一定的时间限制。而我国对转基因的管理是长期的，没有时间限制。
    通过以上分析，不难发现，我国的转基因管理不属于保障措施的范畴。
    三、我国的转基因管理与SPS协议
    SPS协议的全称为《动植物卫生与检疫措施的协议》，主要规定了动植物检疫的有关问题。其中的动植物检疫是指成员国可以通过立法和先进的技术设备，防止动植物病虫害随动植物、动植物产品、其他检疫物和有关运输包装容器在国家或地区之间调运而传播的一项防范性工作。本文认为我国对转基因产品的管理不属于动植物检疫的范畴。
    首先，动植物检疫的目的是防止病虫害的传播，我国进行转基因管理的目的则是为了保护人类健康、动植物、微生物安全、生态环境。
    其次，动植物检疫一般是根据对进口产品的检疫结果，对有病虫害的产品，进行贸易限制。我国对转基因产品没有限制，只是要求贴上标识。
    再者，动植物检疫针对的是的对保护对象有现实影响的病虫害，而转基因条例针对的是对保护对象影响不明的转基因产品。
    显然，转基因条例不属于SPS协议的范畴。
    既然，转基因条例既不属于贸易壁垒，也不属于保障措施、动植物检疫，那么，如何判断它的正当性？本文认为这涉及到对WTO法律规则的理解，即，WTO法律规则属于授权性的规定，还是义务性的规定。对于授权性的规定，主体在法律规定之外便没有权利；而对于义务性的规定，只要法律没有规定，主体就有享有权利。那么，如何判断法规的某一条属于授权性规定还是义务性规定？这关键是要看这一法条规定的内容是顺应立法的目的还是背离立法的目的。具体到WTO法律规则，就是看其立法目的是否促进国际贸易的发展。对于任何阻碍贸易发展行为的规定（如保障措施、动植物检疫等）都属于授权性的规定，只要法律没有授权，任何阻碍国际贸易的行为都是非法的，不具有正当性；对于促进国际贸易发展或对国家贸易的发展没有影响的行为，则属于义务性的规定，只要法律没有禁止，那么，这一行为便是合法的，便具有正当性。对于我国的转基因管理条例，由于并不属于技术壁垒，不存在阻碍国家贸易发展的问题。（原因前面已经论述，此处不在赘述）因此，有关此方面的规定便属于义务性的规定。在WTO法律规则没有明确禁止转基因产品管理的情况下，任何对国际贸易的发展没有影响或促进国际贸易发展的对转基因产品的管理行为都是合法的、正当的。
    行文至此，有关我国转基因产品管理条例的正当性，便已十分明了：我国的转基因管理条例不构成贸易壁垒，也不属于保障措施和SPS协议的范畴，但由于它对国际贸易的发展并不构成实质性障碍。因此，在法律没有明确禁止的情形下，这种管理行为具有正当性。
    【写作年份】2002【学科类别】国际法->国际经济法