农村合作基金会的法律规制

　　上世纪80年代中期，我国农村实行家庭联产承包责任制后，原集体经济组织的集体资产在权属与利用两方面均极为混乱，在此情况下，为因应对集体资产实行“清财收欠，以欠转贷”的需要，农村合作基金会应运而生。［1］在管理农村集体资产的过程中，“以欠转贷”的功能被放大，农村合作基金会逐渐承担起资金融通的社会角色。农村集体资产在性质上本就为农村集体经济组织成员所总有，与其成员身份相契合，因此，集体资产在其成员之间融通并不违反法律法规的规定。相反，集体资产有偿供其成员使用，不仅可提高资产效益，实现资产增值，且可解决其成员的生产生活问题，既具经济效益，又具社会效益，一举两得。于是，农村合作基金会开展集体资金融通的业务获得了政策上的允准。随之，农村集体经济组织的成员个人或家庭所有的资金也被允许进入该资金融通渠道，以便更好地实现社区内的资金合作与互助，实现资源的共享。与此同时，对农村合作基金会的政策法律规制也进入议程，并在相关部门发布的规范性文件中得到体现。［2］这些规范性文件的精神是一致的，即将农村合作基金会定位于“社区性资金互助合作组织”，禁止开展存贷款等金融业务。对农村合作基金会的法律规制即以此为中心而展开。
    一、明确农村合作基金会的法律地位
    明确农村合作基金会的法律地位，依法确定其权利能力、行为能力和责任能力，是规范、管理农村合作基金会的必要前提。农村合作基金会是社区性的资金互助合作组织，由农村集体经济组织及其成员组成，其可融通资金来源于农村集体经济组织的集体资产以及农户的入股资金，其业务范围仅限于将入会集体资金和农户入股资金在社区内进行融通，其宗旨在于管理集体资产，服务于农村、农业、农民的生产、生存与发展，不具有营利目的。对农村合作基金会实行民主管理，并建章立制以为保障。根据笔者对农村合作基金会所作的分析研究，认为农村合作基金会依法设立，具有合法性；以会员为基础，具有社团性；有独立的名称作为主体标识、有健全的组织机构形成独立意思、有拥有占有权的可融通资金作为责任财产、能依法独立承担民事责任，并能以自己的名义参加诉讼，具有法人的本质，因而从理论上说，可以且应当赋予农村合作独立法人资格。基于农村合作基金会管理农村集体资产的非营利性功能、服务于社区内农村、农业、农民的服务性任务和不得开展存贷款等金融业务的非金融机构特色，农村合作基金会在体系上属于农村互助合作经济的重要组成部分，行政上由农业行政管理部门指导、管理、监督。
    二、健全农村合作基金会的组织机构
    （一）、设置农村合作基金会组织机构的原则
    农村合作基金会作为社团性组织，其独立意思的形成取决于其内在的组织机构，健全的组织机构是确保农村合作基金会依法运营、对入会融通资金保值增值以保护农村集体经济组织和入会农户的合法权益并履行其为“三农”服务职责的必要前提。因此，在设置农村合作基金会的组织机构时，要充分体现、反映出农村合作基金会作为社区性的资金融通性互助合作组织的本质特征。基于此，保障农村合作基金会的自治自立、实现对农村合作基金会的民主管理、加强对农村合作基金会的切实监督、促进农村合作基金会的功能发挥的原则便成为农村合作基金会组织设置上的最基本原则。［3］
    1、自治原则
    农村合作基金会作为在农村特定社区内的集体经济组织成员及其他经济实体之间进行资金融通的资金合作互助组织，本身具有社区性、封闭性。从农村合作基金会的产生与发展原因来看，现行金融系统、金融体系不能满足农村社会带有自身特性（小额、短期、适时）的资金需要是其重要因素之一。因此，创新一种类金融市场以自救便成为农村社会的必然选择。为稳定金融秩序，这种自给自足的类金融融资渠道不能与现行金融体制相冲突，因此它必须在特定的社区范围内活动，且其业务范围只限于社区内的集体经济组织成员之间的资金调剂。在体系上，它也必然被排拒在银行（包括政策性银行、商业银行和合作银行）和非银行金融机构（包括农村信用合作社）的现行金融体系之外。农村合作基金会作为一种土生土长的内部融资系统，具有天生的自立性、自治性，且这种本性上的自立自治性经过政策的有意强化，变得更加稳定、法律化。因此，作为一种独立的封闭的社区内部融资系统，农村合作基金会的资金融通活动，在合法性前提下（主要指不跨社区、超范围）具有自治性，不受他人（包括便不限于上级行政机关、主管行政机关）的干涉！只有这样，才能保持农村合作基金作为社区性资金互助合作组织的本色，才不会在受非法干扰之下因逾越政策界线运营而遭取缔。应该说，自治性是农村合作基金会的生存之本！同时，也只有坚持农村合作基金会的自治性，才能保证农村合作基金会只对自己的行为承担责任，贯彻“自己责任”法律原则。
    2、民主管理原则
    农村合作基金会是社团性组织，会员是农村合作基金会的构成基础。农村合作基金会的资金来源于会员（集体经济组织及其成员），会员或间接会员（为集体经济组织成员但未以会员身份以个人资产入股，下面与直接会员一起统称会员）对农村合作基金会的资产拥有所有权和收益权，［4］因此，会员是农村合作基金会的当然的主人。农村合作基金会的运营涉及的是会员的根本利益，会员对其拥有管理权自是题中应有之义。因为农村合作基金会具有合作性质，因此会员平等地享有对合作经济组织的表决权，而不论其出资额的大小。又因为农村合作基金会的宗旨是为入会会员服务、为农民服务、为农业生产服务，因此对农村合作基金会实施民主管理能有效调动会员与潜在会员入会和参预农村合作基金会事务的积极性，增强其主人翁责任感，从而推动农村合作基金会的良性发展。同时，对农村合作基金会的民主管理也是实现对其实现有效监督的前提基础。
    3、有利监督原则
    农村合作基金会的资金来源于代管理的集体资产和农户的入股资金，农村合作基金会虽然独立承担民事责任，但其据以承担民事责任的财产仍属于会员的共有财产，因此，可以说，农村合作基金会资金运用的后果要由资金所有人来承担，涉及到资金所有人的利益。其中，集体资产为该农村集体经济组织内的全体成员所共有（总有），有时还关涉着他们的“生存利益”，［5］因此，对农村合作基金会实施切实有效的监督具有必然性。广义地说，对农村合作基金会的监督途径有两种，一种是来自外部的监督，即上级主管部门及有关职能部门的监督（下文进行论述）；另一种则是出自农村合作基金会内部的监督，这也是狭义上的监督，是保障农村合作基金会及其业务执行机关依法运营、维护会员利益并实现社会利益的制约机制，同时也是农村合作基金会实行民主管理的重要形式。
    4、法人化和精简、高效原则
    农村合作基金会作为社团性组织，虽然未获得法律赋予独立法人资格，但却具有法人的系列特征。因此，在农村合作基金会的机构设置中引起成熟的法人机构设置理念――权利的平衡与制约思想，将有助于农村合作基金会运营的安全、有序、高效。
    （二）、农村合作基金会的组织机构
    按照法人化机关设置思路，并贯彻自治原则、民主管理原则、有利监督原则，农村合作基金会内可设意思形成机关（权力机关）、业务执行机关（对外代表机关）和监督机关。
    1、意思形成机关（权力机关）
    农村合作基金会的意思形成机构由会员代表大会担当。会员是农村合作基金会的根，农村合作基金会由会员组成、资金来源于会员、资金融通于会员、为会员服务，为会员存在。没有会员，就没有农村合作基金会。
    会员资格并非当然取得。取得会员资格必须具有社区成员身份，必须以资金入股，同时，还必须承认并遵守农村合作基金会章程。［6］会员包括团体会员和个人会员两种。［7］为保障会员间的平等性，并将农村合作基金会与农村集体经济组织的上级管理部门相隔离，会员代表的确定具有重要意义，是保证农村合作基金会自治性的前提。笔者认为，赋予会员代表资格时，有必要对团体会员和个人会员加以区分，即凡以个人身份入股的会员不管其入股金额大小，均当然取得会员代表资格；对团体会员，可根据个人会员代表的规模，配以适当的名额，由该团体自行派出。个人会员代表资格与其会员身份相随，无时间限制；团体会员可在非代表履行职务期间随时撤换其所派出的会员代表。
    会员代表大会作为农村合作基金会的最高权力机构，有权决定它认为需要由其决定的各项重大事项，包括但不限于（1）、制订和修改农村合作基金会章程；（2）选举、罢免理事和监事；（3）审议和通过理事会和监事会的工作报告；（4）审议和通过农村合作基金会的收益分配方案；（5）讨论决定其他重要事项。
    基于农村合作基金会的合作性，农村合作基金会会员代表大会的议决机制为一人一票制，并以少数服从多数为原则。决议的效力须满足程序与实体两方面的要求，程序上须在会议召开前若干日将开会时间、地点、议项进行告知，会议的召开应有全体会员代表的二分之一以上出席方生效力，决议的通过，可根据决议事项的性质在章程中规定是采二分之一多数还是三分之二多数抑或是全体通过（以出席会议的代表为基数）方为有效。
    会员代表大会可分为年会与临时会议两种，年会每年召开一两次，临时性会议由一定比例的会员代表、理事会、监事会提议时，或在章程规定的事由出现时，由理事会召集召开。
    2、业务执行机关（对外代表机关）
    农村合作基金会的业务执行机关（对外代表机关）为理事会。理事由会员代表大会选举产生，由自然人担任。理事应有任期限制，一般每届三年，连选可以连任。理事会设理事长一人，副理事长一至二人，理事若干人。理事长为农村合作基金会的负责人，可对外代表农村合作基金会，并代表农村合作基金会参加诉讼。理事会人数无定限，由会员代表大会根据具体情况自行决定，但以3至13人为宜。理事会的主要职责在于：（1）、筹备和召开会员代表大会；（2）、执行会员代表大会的决定和决议；（3）、向会员大会或会员代表大会报告工作，接受会员代表的质询、检查和监督；（4）、审议批准年度工作计划；（5）、制定和修改各项规章制度；（6）、审查和批准较大数额的资金投放业务；（7）、制订收益分配方案草案；（8）任免办事机构负责人；（9）其他事项。［8］
    理事会采取会议议决制，决议事项采用多数决。理事会会议须全体理事的三分之二以上出席方可举行，经全体理事的二分之一以上同意方可作出决议。理事会会议分为常规会议和临时会议两种，常规会议每半年至少要召开一次，临时会议由三分之一以上理事或业务部主任提议召开，由理事长召集、主持，理事长因特殊原因不能履行该项职责时，可委托副理事长或其他理事召集、主持。
    理事会下设业务部，作为承办农村合作基金会各项具体工作的办事机构。业务部同时也是理事会的执行机构，它由主任、副主任（也可不配）、会计员、出纳员、业务员、稽核员等若干人组成，其中主任、会计、出纳不得相互兼职。业务部各任职人员须具备一定的任职资格，即必须经过县级或县级以上农村合作基金会主管部门组织的统一考试、考核合格后，方可持证上岗。
    业务部实行理事会领导下的主任负责制。业务部负责人由理事会推荐，乡（镇）人民政府审核，县级农村合作基金会主管部门审批。
    业务部的主要职责是：执行理事会的决定和决议，对理事会负责并报告工作；开展农村合作基金会的日常业务工作；保障农村合作基金会的资金安全；做好业务部工作人员的日常管理、业务考核和奖惩等工作；等等。
    3、监督机关
    监事会是农村合作基金会的内部监督机构。监事由会员代表大会选举产生。基于监事会的性质，三分之二以上的监事应从会员代表中选任，且监事不得兼任理事、业务部主任及其他职务。监事会由监事长一人（也可不设）和监事若干人组成。监事会人数不限，但以3－5人为宜。监事有任期限制，连选可以连任。监事会对会员代表大会负责，对理事会、业务部及其工作人员的工作进行检查、监督，主要对他们不执行会员代表大会的决定和决议、违法或超越章程规定进行运营、侵害农村合作基金会或其会员的合法权益的行为进行监督，对农村合作基金会的财务进行检查、监督。监事可列席理事会会议。监事会行使监督职权可委托律师、注册会计师、注册审计师等专业人员协助，由此产生的正当费用由所在农村合作基金会承担。监事会的议事方式与理事会相同。
    三、加强对农村合作基金会的管理与监督
    如前述，农村合作基金会基于其内在品质，在行政管理上，置属于农业行政部门的管辖之下。［9］地方各级农业行政部门对农村合作基金会的监督管理，主要针对其设立、登记、年检、人员、业务活动等来进行。
    1、农村合作基金会的设立与审批
    根据《农村合作基金会登记管理办法》的规定，设立农村合作基金会，采用行政审批原则。设立农村合作基金会，须在具备一定的条件后，经申请，由乡（镇）人民政府审核同意后，报县农业行政管理部门审批。其条件就是在名称、组织机构、资金、责任以及章程、场所、管理体制、从业人员等方面要求农村合作基金会与其作为社区性的资金融通机构相匹配。同时，在社区性上，遵循一个社区内只设立一个农村合作基金会（同级别）［10］的原则。并且，村级与乡（镇）级农村合作基金会之间不存在隶属关系，村级之间、乡（镇）级之间不能成立农村合作基金会联合会，避免农村合作基金会不适当地扩大活动区域，变相从事存贷款业务。
    2、农村合作基金会的登记与年检
    登记是农村合作基金会获得从业资格的前置程序与条件，未办理登记手续的，不得挂农村合作基金会的牌子，自然也不得从事社区内的资金融通业务。农村合作基金会的登记同其他主体的登记一样，分为设立登记、变更登记与注销登记三种。申请设立登记时，须提交证明其具备设立条件的各种证明材料，获得审批后，进行登记并领取由农业部统一负责印制的《农村合作基金会登记证》，作为其具有社区内资金融通行为能力的凭证。《农村合作基金会登记证》在形式上赋予了农村合作基金会在登记的社区范围内进行内部资金融通的民事行为能力，证明了其资金融通行为的合法性，它与特定的行为主体相联系。基于《农村合作基金会登记证》的公示公信力，必然要求不得伪造、涂改、转让、出借《农村合作基金会登记证》，该证遗失的，应及时声明作废、申请补发。同理，除作为农村合作基金会管理部门的农业行政部门外，任何单位和个人不得非法扣缴或吊销《农村合作基金会登记证》。
    农村合作基金会改变名称、负责人或工作场所的，应当向登记机关办理变更登记。农村合作基金会自行解散的，应当办理注销登记。办理注销登记须提前一个月提交注销登记申请书、农村经营管理部门的审查文件和清理债权债务完结的证明。县级农业行政部门核准后，收缴《农村合作基金会登记证书》。
    县级农业行政部门对农村合作基金会实行年度检查制度，以检查其在该年度执行章程和管理制度的情况和业务活动、盈亏及收益分配情况。［11］
    3、农村合作基金会的人员管理
    （1）对农村合作基金会从业人员的管理
    基于农村合作基金会资金融通业务的金融专业性，在对其工作人员的聘用上，要求实施从业资格制度。由县级农业行政部门统一组织农村合作基金会从业人员的培训、考试、考核工作，只有当其经考试、考核合格后，才取得农村合作基金会的从业资格，才可被聘用为农村合作基金会的工作人员。可参照金融业从业人员资格的要求，从品德、文化水平、专业知识、身体健康等方面对农村合作基金会的从业人员进行培训、考核。
    （2）对农村合作基金会主要人员的前置审核
    农村合作基金会的理事长、监事长，除由会员代表大会选举外，还须在农村合作基金会登记前，报经县农村合作基金会主管部门事前审查同意。业务部主任、总会计师人选的聘任，亦须事先经过主管部门的资质审核。上述人员的变动，也须经过主管部门的审查、核准、变更登记。其审核标准，应参照公司法第57条的规定执行。
    4、对农村合作基金会的业务管理
    （1）业务活动范围的管理
    对农村合作基金会业务范围的管理，主要是对其业务活动区域与业务范围的监督管理，目的在于维系农村合作基金会的合作互助性本色，确保其活动的社区性、禁止其超范围从事金融活动。同时，还根据农村实际情况，为农村合作基金会坚持群众性、民主性护航，防止其走“官办”道路、变成乡（镇）政府的“小金库”。
    （2）资产质量的管理
    A、资金投放管理
    农村合作基金会的资金投放必须坚持“小额、短期、高效、安全”的原则，实行投放前调查、投放时审查、投放后检查的“三查”制度，借出资金必须签订书面借款合同并要求借款方提供有效担保，以确保借款安全。同时，农村合作基金会在资金投放时还应借鉴商业银行的风险控制机制，对资金投放比率（资金投放额占资产总额比例）、单项投放总额、单个会员投放比率等方面制订严格的制度，以控制农村合作基金会的资金投放风险。
    B、风险保障准备金管理
    为防控风险，农村合作基金会应向其主管部门依事先经论证的统一比例上交风险保障准备金，这是农村合作基金会的法定义务；对资金投放不合规定风险加大的，可补提风险保障准备金，对该风险保障准备金要专项存储，专款专用。
    C、收益分配管理
    为保证农村合作基金会及其资金供用者的合法权益，农村合作基金会主管部门须对农村合作基金会工作人员的劳动报酬进行监控，以保证其合理性并兼顾工作人员的业绩与激励其工作积极性。同时，主管部门还应对农村合作基金会年终决算与利益分配进行监督，以维护资金供用者的利益、确保农村合作基金会的非营利性本质特征。
    主管部门可通过要求农村合作基金会完善财务会计报告制度、统计制度、重要事项专项报告制度以及实施检查、抽查、年检等措施来实现上述管理目标。
    四、小结
    对农村合作基金会的法律规制以其法律定位“社区性资金互助合作组织”为中心，路径有二，一是从内部健全农村合作基金会的组织机构，二是从外部加强对农村合作基金会的管理与监督。设立农村合作基金会的组织机构要以契合其本质特征为原则，以自治、民主管理、有利监督、法人化为其价值取向，并借鉴成熟的机构制衡原理以发挥其整体效能，实现安全、有序、高效地运转。农村合作基金会的外部管理与监督，主要来自于其行政职能管理部门――农业行政管理部门，其管理与监督借助于对农村合作基金会的设立审批、登记管理、证照与年检管理、负责人与从业人员资质管理、业务范围与业务规则的管理进行。通过内外两种方式有机结合，从机构到人员到业务全方面对农村合作基金会进行规制，并将管理制度真正落到实处，必能保持农村合作基金会社区性、合作性的本质，促进其良性发展，对现行金融体制的遗缺发展良好的拾补功用，从而促进农村社会的经济成熟与发展。
   
   
    陈荣文，2002年6月23日晚修改完稿于福州日新斋
    【注释】
　　［*］本文系福建省社会科学研究“十五”规划（第一期项目）课题“农村合作基金会法律问题研究”阶段性成果之一。
［1］见《中国农村基金合作组织发展国际研讨会综述》，《中国农村基金合作组织发展国际研讨会论文选编》，2．温铁军．农村合作基金会的兴衰：1984-1999，http://www.sdau.edu.cn/rf/ncjr/ncjr4.htm　
　　［2］这些法源性的规范性文件主要有：1983年中共中央1号文件、1984年中央1号文件、1985年中央1号文件、1986年中办第27号文件、中国农业银行（1986）农银函字第414号文件、1987年中央5号文件、1990年中央19号文件、1991年中共中央十三届八中全会《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》、1991年农业部《关于加强农村合作基金会规范化、制度化建设若干问题的通知》、财政部、农业部（1991）财农字第26号文件、国发［1993］93号文《国务院关于金融体制改革的决定》、农业部［1993］农（经）字第8号《关于进一步促进农村合作基金会稳步、健康发展的通知》、国发［1994］54号文、1994年农业部、中国人民银行联合发布的《关于加强农村合作基金会管理的通知》、1995年农业部《农村合作基金会登记管理办法》、1995年最高人民法院法［1995］153号《关于涉及农村合作基金会的经济纠纷案件人民法院应予受理的通知》、1996年国务院《关于农村金融体制改革的决定》。等等。　
　　［3］参见1991年农业部《关于加强农村合作基金会规范化、制度化建设若干问题的通知》第三条。徐建华编著．农村合作基金会管理，杭州，浙江大学出版社，1997，第20页以次．　
　　［4］入会的集体资金为该集体经济组织内全体成员所总有，凡具有该集体经济组织成员身份的，对该总有财产都有与其身份相联系的、不可转让不可分割的共有权。　
　　［5］参见孟勤国．物权二元结构论――中国物权制度的理论重构，人民法院出版社，2002年第1版，195．　
　　［6］1994年农业部、中国人民银行联合发布的《关于加强农村合作基金会管理的通知》第四条。
［7］团体会员包括农村集体经济组织、农业服务组织、乡镇企业、农村社团，个人会员包括农村集体经济组织成员及农村合作基金会的工作人员，参见徐建华编著．农村合作基金会管理，杭州，浙江大学出版社，1997，23．　
　　［8］参见临沂县农村合作基金会示范章程．巴庆芝，杨治业主编．农村合作基金会的运营与管理]，北京：中国农业出版社，1994，238页以次．
［9］参见1994年农业部与中国人民银行联合发布的《关于加强农村合作基金会管理的通知》第一条。
［10］农村合作基金会有乡（镇）级与村级两种级别。
［11］1995年《农村合作基金会登记管理办法》第十六条。【出处】
　　本站首发。【写作年份】2002【学科类别】未分类