（译文）加拿大自治领议会

　　（译文）加拿大自治领议会
    作者：VishnooBhagwanVidyBhushan
    译者：许增裕
    “……议会的意图是保持内阁与公众舆论的联系，保持公众舆论与政府问题的联系。”
    ——詹尼斯
   
    加拿大的联邦立法权被赋予包括女王在内的议会。一个是被称为平民院的下院，另一个是以参议院著称的上院。总督代表女王。在立法过程中，总督的角色是礼仪性的，因为他受内阁意志的左右。参议院和平民院有不同的特点和职能。从理论上讲，参议院是一个独立的立法机构，被赋予与平民院相平等的权力。但实际上，平民院居支配地位，参议院一般从属于平民院：一个通过民众选举的议院。民主机制要求参议院应该抵制平民院但不能固执己见。这牵扯到参议院的声望，参议院总是避免与平民院发生冲突。这说明参议院仅仅是一个记录机构。然而，一个议案要变成法案，需要总督、参议院和平民院共同发挥职能作用。
    议会立法权扩大为下列几方面，也就是，对修改加拿大宪法的异议权；公共债务和财产权；失业和保险权；贸易和商业调整权；增加税收权；公共借款和邮政服务权；人口调查和统计权；民兵、海军和陆军服务权；国防、文职人员和官员的薪水权；航海和运输权；海滨和内水捕鱼权；货币流通和造币权；银行存款权；度量权；法定货币支付权；破产决定权；结婚和离婚规定权；刑法权。加拿大议会有权制定与省立法机关保持共同行使有关农业和移民方面的法律。如果发生冲突，那么联邦立法优先。另一种法案要求议会制定关于老年抚恤金的法律。然而，这种法律并不影响各省制定有关老年抚恤金法律的效力。
    一、议院的组成：
    起初，参议院由72名成员组成，随着新自治省的增加，其成员上升到104名。各省平等代表权的原则在加拿大至今未被接受。参议员成员的构成为：安大略省和魁北克省各选送24名议员，诺瓦·斯科舍和新布兰斯威克等海滨省各选送10名议员，而爱德华岛省却只选派４名成员。马尼托巴、英属哥伦比亚、阿尔伯达和萨斯克彻温等西部省，每省各选送６名代表。６名来自纽芬兰，育空地区和西北地区每区选派一名成员。另外，还有四至八名额外参议员的规定，海滨各省、魁北克省和安大略省各选１至２名，但对西部却从没有这样做过。参议员经总理推荐由总督任命，他们执行职务至７５岁，除非他们连续两次未出席议会会议。直至１９６５年，参议员终身任职，只要他们还在位，几乎很少任命参议员。凯斯博士的观点认为，参议院的成员资格是对忠于党派的老年人的一种奖赏。穿梭于政党和商业界中的宽宏大量的捐助人，希望参议员在参议院的立法中考虑他们的更大更长远的利益。而且，这种任命带有政党偏见。如果一个特殊党派长期掌握权力，在它任期间一旦发生突然缺额，那么参议院将从该党成员中吸收参议员。当一个党在平民院中被击败但还在参议院中保留职位，这看起来似乎是有点儿自相矛盾的。旦森在评论这种任命制时作了这样的描述：“毫无疑问，这种制度作为政党纪律和服务的工具是最有用的，但同样地毫无疑问，基于这些任命的主要意图并不是公共的利益，而是为了政党利益，而且它还受人们对参议院不太关心的影响。”
    二、参议院议员的任职资格：
    1、参议员的年龄至少必须是三十岁。
    2、他必须是居于自然出生或自然的国民资格。
    3、他必须居住在他被任命的省并且拥有价值４０００美元的财产。
    4、就魁北克来说，他必须是他被任命的选区居民。
    三、资格的取消
    参议员由于下列任何情况而丧失其议员资格：
    1、连续两次没有参加会议；
    2、他放弃了对国家的效忠宣誓，或发表了对外国机构的效忠宣言，或做了充当一个外国国民或公民的行为；
    3、他成为破产者或无偿还能力者，或盗用公款者；
    4、他被控告犯有叛国罪或犯了重罪，或任何不名誉犯罪；
    5、他终止了作为一个省的居民而迁居其他地方；
    6、他自动辞弃参议院的席位。
    四、薪水和津贴：
    参议员的薪金是8000美元，还有2000美元的各种津贴。
    五、参议院议长：
    参议院议长由总督任命，领取23000美元的薪金。议长享有表决权。如果票数相同，那么该决议就认为被否决。他在票数相等时不享有投票权。
    六、法定人数：
    十五名成员构成参议院的法定人数。
    七、参议院的权力：
    1、财政权。
    参议院的权力没有法律加以限制。唯一的规定是，所有的拨款或税收议案必须由平民院制定。因而，参议院强烈要求修改甚至否决财政议案。例如，1912年，参议院否决了财政议案。1923年和1924年，参议院否决了建立国营铁路分支机构的建议。1925年，它戏剧性地修改了影响了国内银行的拨款援救受灾者的议案，而且平民院不得不同意。参议院极力主张，如果它担当省级权利的救世主的话，那么它一定拥有干预财政立法的权力。提及参议院行使财政权的问题，旦森描述道：“……当参议院增加不能作为是先例的事件的无效条款时，平民院默认参议院的修正案不是罕见的事情。”参议院的这种财政权的分析评价表明，参议院不公开否决任何一项单纯的财政议案。除了影响到平民院不能接受议案的修正外，参议院有权修改，这相当于它的否决权。在这方面，加拿大参议院比英国的贵族院享有更优越的地位，英国的贵族院只能把财政议案扣留一个月的时间。
    2、立法权。
    参议院拥有与平民院平等的立法权，因为它在起草非财政议案时并没受到特别阻拦。加拿大宪法的创始人想使参议院成为一个修改和限制的议院，以处理平民院可能出现的错误或过激行为。由于各部对平民院负责，只有得到平民院的多数支持才能继续执政，因而，部长要向平民院提出所有的议案。此外，自本世纪二十年代以来，只有一名部长和不管部长占参议院的议席。这就使参议院在法律的制定和政策的控制上大大失去了其重要性。部长向他们占议席的平民院提出所有重要的立法，而且能够维护其所起草的立法。这对于参议院制定有关立法来说是一种倒退。
    然而，当平民院通过的议案送达参议院时，参议院有权建议修改或者甚至根据参议员的强烈要求而否决整个议案。然而，决不能理所当然地认为参议院对法律的修改和否决权就是绝对的或独立于舆论之外的。参议院可以以被否决的法案不仅不可取而且落后于时代为由对平民院提出反对意见。例如，它否决了1926年老年人抚恤津法案，但第二年又接受了该法案，因为在那时该法案接受了在大选中全体选民的授权，而且起草该议案的政党又重新执掌政权。因而联合王国的“授权习惯”被加拿大参议院所仿效。
    作为一个修正机关，参议院起着极为重要的作用。参议院有权修改不完善、构思不好、草率凑合和不切实际的议案。参议院是智慧和经验的贮藏库。因而，议案得到了参议员的极大修正。他们在议案里公正地表达自己意见，因为他们不必安抚全体选民或在议院楼座发表高谈扩论。实际上，参议院常务会议详细地审议着法案。因而，需要全面调查才能对议案作必要的修改。然而，这也更加加重从事讨论个人议案的众议院的工作繁重的负担。
    3、调查权。
    参议院在不同时间对诸如贫困、失业、通货膨胀、老年问题、土地使用、科学政策、印第安事务、同英国的关系和政府部门工作效率等类的现存政治和社会问题进行调查。1964年，参议院的一个特别委员会对战争收入税法案和超额利益税收法案的实施进行了一次调查，做了一件值得称赞的工作。事实上，参议院有大量的时间和足够的能力调查和询问，要求仔细调查和严格审查对国家的社会和政治生活有影响的有关措施。
    八、评价：
    把加拿大参议院的职能与众议院和内阁的职能进行一次评价就可以表明，参议院既不是一个有效修正的上院，也不是一个立法的制约机关。这与宪法的创制者的设想不相符合，因为并不能证明它是一个国家立法的平等的伙伴。参议院不能控制国家的金库。在议会民主制里它不能取代内阁，议会民主制是平民院享有优势。它更不能代表联邦思想。加拿大各省在参议院不享有平等权。加拿大参议院在加强联邦统一中并不发挥作用。它也不能维护少数人的利益。它的作用不仅离进步甚远，而且甚至是反动的，是保守主义的壁垒。它永远只能证明它是一个如上所说的那种议院。它缺乏高名望的威斯特敏斯特教堂贵族院的魅力。这些任命的议员在掌握国家政权中没有得到尊重。弗斯特爵士描述道：“在大街上，谁想知道参议院关于这样或那样问题的意见？在出版社，谁真正地惹事去了解参议院是否有什么打算和是否行事，为了获得满意的结论，参议院在调查所涉及的一切最好的和最大量的统一工作中立法机关居于什么样的位置？”因而，如果美国参议院是世界上最强大的上院，那么，加拿大参议院则是最弱小的上院，这个描述并无夸张之意。
    九、参议院削弱的原因：
    1、概念：
    加拿大政府是在英国模式的基础上建立的，平民院的权力比参议院更大。在议会民主制里，平民院控制行政，它能够使内阁倒戈。这自然地削弱了参议院院的权力，使之位居第二。
    2、提名的特点：
    加拿大参议院不同于美国参议院的模式。美国参议院是一个直接选举的机关，加拿大参议院是一个任命的议院。这种任命的议院不具有代议制议院的威望。总督的提名实际上就是执政党的提名。因而参议院扮演了一个政党庇护人或部长们的最大“政治集团”的贮存库。在加拿大，参议员职位是对政党服务的一种报酬。有这样一个恰当评论：“参议员身份在庇护圈里永远被看作是最上等的东西，他们毫无责备地被用来充当作为忠实地为政党服务的报酬。”党派的特点也损毁了一点它的威信。任命的参议员对社会和经济改革的提议不感兴趣。因而参议院的辩论不仅很短，而且人数很少。参议院的组成要赢得普遍的尊重。布莱迪教授描述到：“无论被任命人的热情和能力或者他们的经验如何……他们很少能避免在公众心里造成的是领取报酬而不是提供服务的污名。”
    3、长任制：
    加拿大参议员的长任制也充分说明了参议院的弱点。当他们超过真正有用的年龄，直到75岁的任期年龄必然影响他们在议会中的风度。用手杖支撑步行的老参议员在参议院的活动中几乎没有一丝热情和兴趣。因而法定人数只是15人。按旦森的话：“在任命的年龄中，终身任职有一个不幸的结果，因为决没有任何人会着眼于未来的职业而进入参议院，除非总带着打开人生最后一页的想法。”乔治·福斯特爵士把参议院描绘成“通向熄灭的无色惨淡的和正在进入的门”。格兰顿·奥·里莱用这样的话对参议院进行了形象的描绘：“参议员的地位不是一种职业，而是一种名义。人们把参议员地位看作是一种职业和把参议院看作是人们向往工作的一个地方，这是一种错误的想法。”
    4、排斥在内阁之外：
    在加拿大，内阁成员由平民院决定。自从二十世纪以来，也就是麦克金斯国王时代，只有一名内阁成员来自参议院，这个阁员还不能担任任何部长职务。在部长缺位时，参议院既不能显示出积极性，也不能显示出激动或尊严。因为政府发言人在参议院不占有席位，参议院要得到信息资料变得越来越难。乔治·福斯特描述：“没有什么更沮丧的事，一份质问材料被送交给政府某部门的官员，接着移交给一个职员，这样，也许十天、二十天，甚至一个月以后，一份缺乏生命力和缺乏活力的备忘录被送到参议院，然后被置于桌上，无人问津。其所有的生命力也随之而消失。”
    5、较小的权力：
    宪法的制定者们打算使参议院在行使权力时，与平民院享有平等的地位。实际上，参议院被削弱到第二等的位置。内阁对平民院负责，财政议案只能在平民院提出，多数非财政议案也由平民院提出。参议院既不能控制行政也不能掌管国库。特别是修改法律，参议院完全重复着平民院的愿望。旦森描述：“参议院从未取得过那个位置，就是参议院否决和修改的权力是绝对的和独立于公众舆论的。如果人们的意志能清楚地表达出来，那么参议院即使不同意这个议案的内容也会默认公众的决定。”公民在某种程度上称参议院为一个睡美人。该睡美人既没有对草率的和粗糙的立法进行有效审查，也没有适当提出修改的意见。因而，实际上参议院放弃了其所有的权力，从而不能对政策或立法产生影响。它继续忍受一个微弱的地位，不代表任何人，不承担任何责任。因而阿瑟·麦根哀诉道：“年复一年，参议院的工作是通过开会消磨时间。”
    6、不是联邦的救世主：
    美国参议院维护各州的利益，不论大州或小州。它给予各州平等的代表。加拿大参议院并不是这种情况，它没有给予所有的省平等的代表。然而，参议员不由各省人民选举，而是总督根据总理的提名任命。参议员不对省立法机关或选民负责。因而，正是这种参议员的任命方法反映出，参议院可能不打算改变严格的联邦的职能。凯斯博士评述到：“参议院从其开始就明显地不是以联邦原则为基础，因为除了缺乏各省享有平等的代表外，任命的方式表明，参议员的选择不可能支持省级的权利，而且参议院在这方面从未表现出任何特殊的活动。”麦克教授也持这样的观点“决不能把参议院看成是省级权利的支持者，而且通常也证明了党的路线的影响比各省和地区的要强大。”
    前面的阐述表明，加拿大参议院降为仅仅是一个录音议院。它不再是一个法律修订院，而是变成了一个离婚法庭。离婚议案每次会议上升到四五十起，而且参议院周围好象挤满了赞成或反对离婚游说活动的妇女。因而它变成了一个周围冠冕堂皇的无价值的议院。引用玛里奥特的话“……因而，它从未有过一个贵族的和世袭的议院的魅力或一个经选举的议会的强大，或代表联邦作为反国家统一思想的参议院的实用性。参议院构想给予一些代表省的利益的思想，但首先被政党领导人操纵，其结果是对中央政府的利益有利。”旦森承认参议院的角色是适度的和不是例外的服务。然而他也承认参议院对有关保护私人财产和反对掠夺成性的公司的进攻的私法议案立法的作用。布莱迪教授也没有低估参议院的价值。他认为，参议员是些具有长期立法、商业或行政管理经验的男人，尤其在讨论议案和认真完成各委员会的任务时更显得公正无私。参议院对公共问题的调查经常导致立法或政府政策的改变。
    十、平民院：
    1867年英属北美法案规定，平民院由181名议员组成。随着时间的流逝，人口数量的增加，平民院代表的数量增加到282名。每个年满18周岁的成年男女都有选举权。同时他（她）必须是加拿大公民。在选举前应居住在加拿大满十二个月。通常，要求他居住在公布选举名单核准选举时的选区。代表资格在英属北美法案中并未特别规定，但受其他法律的限制。平民院议员必须是加拿大公民，至少年龄要达二十一岁。自1894年以来，财产资格不再存在。全部议员都是由单一选区选出。加拿大平民院议员可以辞职。平民院议员每年领取10000美元的报酬。议员允许因意外缺席二十一天。议员缺位将受到处罚。
    平民院任期五年，除非提前解散。当遇到战争、侵略、暴乱时，由平民院三分之二表决通过，可以延长其任期。
    十一、反对派：
    反对派在宪法里占据着一个突出的位置。获得选票第二多的政党成为正式的反对党。如果反对党在政府以压倒多数的优势获胜，那么该党领袖组织政府或成为总理。反对党领导人的地位在英属北美法案没有得到承认。1927年的加拿大法律才给予承认。反对党领导人可得到一笔正常的薪水。自1963年以来，每年都付给平民院反对党领袖津贴。每一个反对党在平民院中有十二个或更多的成员力量。
    十二、议长：
    大选结束后，总督召集平民院。举行宣誓仪式后，接着选举议长。按惯例，议长由总理提名，由内阁的一个成员来担任。反对党也总是赞成提名。
    在联合王国，前任议会议长正式被选为议长，而不管该党是执政。在加拿大，新议长是由在议会中占多数席位的政党选出。虽然有例子（1979年）表明：一个政党的议长在政府变更后还执行职务和（1957年）政府准备支持一个少数党的成员担任议长。按惯例，议长职位由说英语或法语的成员轮流担任。如果议长从说英语的成员中选出，那么副议长要从说法语的议员中挑选，反过来也是这样。有时副议长会从反对党中选出。
    议长的义务与联合王国的议长完全相同。他主持平民院的审议活动，保持礼仪，向议会平民院提出议题，宣读动议或决议。他负责保护下院议员遭受的人身伤害和侮辱。他保证辩论按平民院的规则和惯例进行。他是平民院权力、威严、自由和利益的保护人。如果遇到投票数相等，他拥有一次投票权。要求他公正不偏袒，而且在反对总理的规则时要象反对议会中地位最低的反对党后坐议员那样坚强。
    十三、平民院的议案程序：
    在联合王国，通过公共议案的基本程序和加拿大是一样的。像联合王国一样，加拿大也把议案分为政府议案和个别议员议案或私人议案。一个议案在平民院要经过三读。第一读，把议案搁在桌上，这纯粹是一种形式。第二读，在二读期间，平民院对议案进行原则性审议，如果令人满意，把它提交给一个委员会，在那儿逐条进行审查。供给和预算案以及其他诸如议会认为合适的议案，提交平民院全院委员会审议。其他所有议案送交十二个常设委员会中的一个委员会审议。委员会向平民院报告议案的修改或没有修改的情况，而且在这阶段，任何议员都可以对未决定的议案提出修改，然后进入三读。如果议案通过，接着交给参议院，在参议院也通过同样的程序。如果两院意见分歧，那么召集两院代表会议来达成和解。如果不能达成和解，总督可以任命4——8名参议员处理僵局。在联合王国，也有为解决僵局而产生新贵族的规定存在。议案由两院通过后，最后呈请英王批准。
    加拿大委员会制类似英国委员会制。加拿大平民院设有全院委员会、特别委员会和常设委员会。其程序也相同。
    十四、平民院的职能：
    平民院的权力和职能跟英国平民院基本相同。具体分为以下几类：
    1、立法权：
    平民院拥有制定所有涉及联邦事务和没有列举为省的立法对象的法律的权力。恰当地可以这样说，联邦对于保留事务的立法权不是绝对的。联邦保留权只有当涉及到整个加拿大利益时才行使。保留事务实际上是归地方或省，省立法机关有权制定法律。联邦的保留权因而被省在制定涉及地方重要事务时制定法律的保留权所取代。从理论上讲，议会两院享有平等的立法权，但实际上，由于它的民主特点，平民院居支配地位。
    2、财政权：
    在这方面，平民院享有较高的地位，甚至宪法性的财政法案也必须由平民院起草制定。程序法规定，加拿大议会的所有援助和供给的法案是平民院的唯一授权，而且所有这些授予援助和供给的法律首先起于平民院，因为这是平民院指导、限制和不被参议院改变的不容置疑的权力。实际上，只要涉及财政法案，参议院不妨碍平民院。因而可以说，平民院掌管着国家的金库。
    3、控制行政权：
    与英国相似，平民院控制着行政。内阁对平民院负责。平民院通过投不信任票迫使内阁辞职或否决内阁提出的重要议案。它可以通过向内阁提出质问和提出闭会动议来为难内阁。平民院可以任命调查委员会。内阁向平民院陈述其政策和根据平民院的意愿调整和修改其政策。
    4、各种混杂职权：
    平民院提倡和领导公共舆论。它保持内阁同舆论的联系。平民院有谈论、争辩、调查、反对和决定权。它有权激起舆论和形成正确的舆论。为国家诉苦委员会服务，该委员会的成员来自全国各地，而且这些人由各种不同的观点、语言、宗教和职业组成，并研究讨论国家问题。该委员会是平民院国家人才库的展示，而且其成员都有其标志。
    平民院享有广泛的权力。平民院是“国家的规模宏大的陪审团”，这个有组织的机构通过公共意志找出措辞，行使其最终权力。它是平民院立法不可缺少的组成部分，而且它是行政机构必须对其行为证明合理和批准的机构。然而，加拿大平民院并不象英国平民院那样的重要和强大。由于加拿大是联邦制国家，省级事务不属平民院的职权范围。此外，实际上称为平民院的英国议会是至高无上的，但加拿大议会通过的法律可能被宣布为“走极端”。因此加拿大平民院不可能享有至高无上的地位。
    思考：
    １、讨论加拿大平民院的组成、地位和权力。
    ２、对比加拿大平民院的地位和权力与美国众议院的地位和权力。
    ３、讨论“加拿大参议院是世界权力最弱的上院。”
    ４、对比加拿大参议院与美国参议院。
    （译自《worldconstitution》,由Sterlingpublishersprivatelimited出版）
   
    【写作年份】2000【学科类别】宪法->外国宪法