浅析涉法上访问题成因与防范机制的构建

　　涉法上访是指已经进入法律程序的案件或应当被行政执法机关和司法机关受理的案件，有利害关系的当事人不服行政执法机关和司法机关的作为与不作为，在申诉和控告未能如愿的情况下，转而向上级机关投诉，或者寻求法律程序之外的请愿活动。当前，涉法上访问题面临的形势非常严峻，上访总量不断上升，规模不断扩大，已严重影响到了社会稳定，成为一个备受关注的社会问题。
　　一、涉法上访问题形成的原因
　　涉法上访问题形成的原因归纳起来主要有两个方面：
　　（一）行政执法机关和司法机关方面的原因
　　首先，一些行政执法人员和司法人员政治素质较低，在个别案件处理过程中办关系案、人情案、金钱案，有失公平、公正原则，造成案件当事人的怨愤，引发上访。
; U- ?, P- U7 d5 @' ^　　其次，一些行政执法机关和司法机关在明知案件处理不当的情况下，怕揭短亮丑，影响单位形象，不能正确采取补救措施，严格依法追究，致使案件当事人在申诉无果的情况下上访。
2 q- v: f2 I: Y$ R+ U6 l$ {! e　　第三，某些行政执法机关和司法机关不能依法办案，遇有疑难案、缠手案，"怕"字当头，不是积极主动地寻求解决问题的办法，而是推给上级机关。个别案件到了上级机关又引不起高度重视，认为此类案件应由下级机关解决，处理不及时，造成当事人产生对立情绪，对司法机关不信任，引发上访。
) `" B7 R0 p' ?" n) K( e7 ]　　第四，某些行政执法人员和司法人员缺乏大局意识、稳定意识，就案论案，不能将案件的法律效果与社会效果很好地统一，在处理案件过程中不能耐心细致地做好涉案人员的思想工作，而是武断专横，以法压人，当事人口服心不服，敢怒不敢言，留下后遗症。
' @+ i3 h, [2 I4 C8 u% u　　第五，当前由于种种原因，行政执法机关和司法机关的公信度在普通百姓中间偏低，而且满意率下降，一些涉法上访人员产生了信上不信下，信访不信法的扭曲心理，加之社会上经常出现"大闹大解决、小闹小解决"的不良现象，于是当事人片面认为要想使自己的案件及时公正处理，只有找有关上级领导，让其向行政执法机关、司法机关进行干预，才能实现自己的愿望。因此，在行政执法机关、司法机关处理案件未果的情况下，当事人频频找上级机关以求引起关注。
$ d8 e. H, f+ `6 K+ z2 l7 w　　第六，办案质量不高或久拖不决，引起当事人不满意而上访申诉。个别案件在实体或程序处理上的确存在问题，导致当事人上访申诉。部分上访、申诉案件处理不及时、不到位，致使经年累月无法处理。部分上访申诉案件，确实存在一定的问题，但由于当事人不懂得申诉程序和要求，或由于接访人员敷衍塞责、审查不细，使申诉案件没有得到及时妥善的处理，久而久之，使案件陷入无法处理而当事人又不服判息诉的境地。
* k; S+ f- Z' A" w" H  r　　第七，处访机制不健全。一旦出现问题，行政执法部门和司法部门之间存在互相推诿，久拖不决现象。同时，解决社会矛盾与纠纷的机制存在真空，尤其在基层，矛盾调处环节缺失，丧失了解决问题的最佳时机，使简单的事情复杂化。
; f% b7 V& `" P　　（二）上访群众方面的原因
　　首先，案件客观事实与法律事实存在差异是造成当事人上访不休的重要原因。案件发生后，需要经过一定的时间才能进入行政执法程序和司法诉讼程序。时过境迁，由于种种原因，案件进入法律程序后，经调查查明的事实与案发当时的情况或多或少地存在着一定的差异，甚至相差甚远。案件的真实情况只有双方当事人心知肚明，而行政执法机关和司法机关只能依据证据证明的法律事实作出裁判。一方当事人得不到期待的结果后，不能正确认识和对待裁判结果，而是极力地要求行政执法机关和司法机关作出符合客观事实的处理。但当事人又无法提供确实充分的有效证据，也就不可能再现当时的客观情形，以致当事人对此上访不止。
　　其次，在新闻媒体和舆论传媒日益发达的今天，群众对国家的法律法规a>熟悉得越来越多，并且在日常生活中能够加以运用,群众的民主意识、法制意识普遍增强，维护自身合法权益的观念有了一定提高，遇事敢说、敢找、敢反映，为当前涉法上访打下了基础。但一些群众对法律法规a>理解得不够深透,导致不能依法规范自己的行为，遇事不能冷静处置，有的甚至把司法机关的法定程序误解为不尽职责，拖案不办，故而上访。     
　　第三，部分当事人诉讼心理扭曲，一旦认为自己"受屈"，就通过上访要求给予保护。其主要表现是，无端猜疑案件承办人与另一方当事人有密切关系，案件尚在处理过程中，就到处上访。对处理结果不服，在完全可以走正常的法律程序的情况下，却到处信访申诉。此类当事人认为，上、下级机关的执法人员"官官相护"，走法律程序也不会有好结果，不如通过上访引起领导重视，给予关注，既省了一些费用，又解决了问题，唯信访为"大"、为"上"。
　　二、涉法上访问题防范机制构建
$ z; ^  F: F' l# y; l　　涉法上访问题，由来已久，绝非一朝一夕能够解决。近期，有人评论中国遭遇信访洪峰。群众集体访、重复访和群众赴京访上升幅度大，人数多、规模大、持续时间长、行为激烈，并且上访组织性增强，甚至有一些集体上访有幕后组织者策划者，有的出现不同地区乃至全国性的串联。不少上访群众专门选择重大政治活动及节日等敏感时期越级进京上访，给党委政府施压。在一些地方和行业引起连锁反应，严重影响首都北京和局部地区的社会稳定。上述情况的出现并不是偶然的，而是一些长期沉积问题的暴露，也是我们依法治国进程中不可避免的、必须面对的。社会的和谐稳定，不能靠压制甚至试图消灭上访来实现，这其中有的涉及司法的公正与效率的关系问题、诉讼成本问题、社会矛盾与纠纷的解决机制问题，也有的涉及提高执法人员的职业素质、普及法律知识、防止当事人诉权滥用等等问题，是一项庞大的系统工程。信访制度，作为中国最基本的民意表达制度，在新中国成立后的历史上曾经发挥了重要作用。而现在涌现的信访高潮表明，这一民意管道堵塞程度严重。因此，解决群众涉法上访绝不能再沿用过去治标不治本的做法，应探索建立长效的纾缓社会矛盾的超前防范机制。
" R- |; ^# x; b0 q　　首先应切实加强涉法上访调处机构建设，以社会治安综合治理的思路和架构来解决涉法上访。党的十六大报告中提出要"正确运用经济、行政和法律手段，妥善处理人民内部矛盾特别是涉及群众切身利益的矛盾，保持安定团结的局面"。党中央和国务院领导同志近期对信访工作的一系列重要批示，也要求必须高度重视信访工作，必须带着深厚感情做工作，必须坚决贯彻党的政策，必须加强协调配合。因此建议各行政执法、司法和信访部门发挥解决涉法上访案件的联动功能，在当地政法委组织下，成立相应的机构，建立市民投诉中心，实现多部门联动、合署办公、协调立场、打破条块分割，由各单位信访、控申部门派员联合会诊、就地办公，谋求问题的"一缆子"解决，实现"一站式服务"。东营市从1998年实行的"五长"联合接访就实现了公、检、法、司、信五部门联动，从这几年的实践来看效果非常明显。
$ v) G, q/ t8 t# \1 D% z　　二是夯实信访工作基础，完善基层防范机制。逐步实现信访调处进基层，在街道、乡镇和社区，实现人民调解、信访办理、矛盾调处与法律援助"一条龙服务"，充分发挥基层组织"定纷止争"的作用，实现司法、信访功能整合、优势互补的目标。东营市实施的信访"网底工程"在完善基层防范机制方面作了有益尝试，他们增强了基层和部门工作体系建设，在村级成立了信访民调组织，配备了信访信息员，在社区明确了信访工作人员，在乡镇配齐了专职信访办主任，在部门、单位健全了负责信访工作的业务科室，实现了信访工作重心下移和责任下移，从源头上减少了大量不安定因素。

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　　三是建议行政执法部门、司法部门及信访部门合作，设立"人民来访法律咨询"机构，利用电话、网络答复群众咨询和当面答复咨询等方式，为上访群众提供快捷、优质的法律服务。通过加强依法上访教育，提供法律援助，使群众明白采取何种方式才能有效维护自身合法权益，避免采取盲目上访的方式。
5 O4 d6 Y. V3 x3 O1 e　　四是完善矛盾排查化解工作机制，各级行政执法机关和司法机关都应成立矛盾排查化解工作组织，能够做到级级有人抓矛盾排查化解工作，搞好排查、预测、预报和预防。在此基础上，各级政法委应成立矛盾排查化解工作信息中心，切实提高各行政执法机关和司法机关的信息资源共享，及时了解涉法上访的动态，把问题解决在萌芽状态。
& U& k8 h. h7 f0 A9 J2 u, K1 p　　五是进一步畅通渠道，拓宽联系群众的方式。建立党政一把手公开答询和电话答询制度，通过办信、接访、公开电话、征求意见等形式，倾听群众的呼声。建立起处理信访绿色通道，加快来访来信的处理效率。避免以往那种对群众上访采取"躲、推、堵、哄"的办法。
　　六是建立预警处理机制。涉法上访具有可预见性，因此应充分利用其自身特点，建立超前防范机制，防止和减少涉法上访的发生。建立"早发现，早报告，早控制"的预警处理机制，对有可能发生的涉法上访问题和动向及时、全面和准确地掌握。建议同级行政执法部门司法部门与信访部门微机联网，使上访人的自然情况、上访事由、责任单位、处理意见、反馈情况一目了然，整合各部门的资源，及时沟通信息，逐步实现"网上控访"。
　　七是建立诉讼风险预先告知制度。涉法上访案件，很大一部分是由于当事人承担了一定诉讼风险后引起的。因此司法机关在立案处理的同时，应将必要的诉讼风险一并告知当事人，让其对诉讼结果有个大致了解，从源头上减少涉法上访案件。
　　八是进一步完善人民调解制度。我国现行的人民调解制度在维护社会稳定、加强社会主义民主法制建设中做出了突出贡献，承担着涉法上访"第一道防线"的作用。但随着形势的发展，我国民间纠纷发生了新的变化，出现了许多新的特点，人民调解的工作范围、组织形式等许多方面已不能完全适应新的形势，必须与时俱进，改革创新，逐步完善。积极探索人民调解与民事诉讼的衔接和协调，建立层次丰富、形式多样而又协调一致的社会矛盾纠纷解决体系，形成维护社会稳定的长效机制。
　　九是健全监督制约机制。强化案件办理监督制约机制，增强工作透明度，严格违法违纪责任追究，确保案件公正处理，预防因执法不公引发涉法上访案件。推行涉法上访案件责任追究制度，严格按照"谁主管、谁负责"的原则，认真落实定时间、定人员、定案件的包案工作制度。对有上访苗头的案件，组织人员及时排查、吃透案情、快速疏导，将矛盾解决在萌芽状态。对因办案不规范、不负责任等引发的越级上访，要追究领导干部及相关人员的责任。建立严格的、具有针对性与可操作性的执法质量考评体系，追究那些因故意或过失行为而影响办案质量的行政执法人员和司法人员的责任，从源头上堵塞可能出现的涉法上访诱因。
　　十是依法接访，发挥信访工作的示范作用，减少涉法上访隐患。各级各部门在执法过程中，对群众反映的问题要认真对待，抓好处理工作，避免因工作方式方法的原因产生新的上访。信访工作的示范作用很强，信访工作应当在引导群众理性上访的同时，注意依法、理性接访并注意宣传、舆论导向，积极探索解决信访问题的新途径，避免产生负面效果。2004年3月14日温家宝总理在十届人大二次会议结束答记者问中，谈到要靠制度、政策和法律来解决群众上访问题。因此，对于上访人的赔偿或补偿，应以存在过错和责任追究为前提，不能单纯地为了息访而赔偿，防止助长一部分上访人员产生不良心理。同时，也要从客观实际出发建立必要的属于社会保障性质的救济机构，对因客观因素无法执行的案件，或确有困难的上访人给予适当的经济救助，从而减少社会不稳定因素。