政府管制的经济和法律问题

　　政府管制的经济和法律问题——北京出租汽车业个案分析
    一、1992年的大发展
    1992年以前，北京出租汽车无法满足市民生活的需要，1991年北京每万名城市居民拥有出租车的数量只有广州的60%，出租车在城区每平方公里的分布量不及广州的1/4。出租车短缺的原因主要有两个：一是，政府严格控制投资主体，不批准私人开办出租车企业；二是，租价过低，无法吸引更多的国营、集体企业投资。
    1992年春，邓小平的“南巡讲话”推动了各种放松计划管制的市场化改革。在国家相关政策的鼓励下，北京市确定了“符合条件就批，将企业推向市场，优胜劣汰”的发展方针，向出租车企业提供优惠政策。鉴于《北京市出租汽车管理办法》（1988年发布）只允许“单位”经营出租车企业，政府只好“睁一眼，闭一眼”：允许私人投资设立出租车企业，但必须“挂靠”一个“主管单位”，以该单位的名义申请设立出租车公司。宽松政策配合1991年调高租价的措施，效果可谓立竿见影：1992年下半年至93年上半年，北京出现举办出租车公司的热潮，到1993年5月底，出租车公司达1 085家，比1991年的302家增加了2.6倍，运营车辆达4.9万辆，比1991年的1.62万辆增加了2倍。大发展迅速缓解了“乘出租车难”的问题，同时还创造了约5万多个就业岗位。
    二、多方面的政府管制
    北京市出租汽车管理局（以下简称“出管局”）是北京市出租汽车行业的主管机关，2000年初撤销，其职能转由新组建的市交通局行使，出租车行业的各项管制产生于不同时期、不同阶段，本文列举重要的几项：
    （一）行业准入管制
    1992年的大发展直接导致了极端性准入管制。自1993年3月起，出管局便停止批准新设出租车企业，理由是出租车总量增长过猛，市场供过于求，引起无序竞争。
    （二）企业内部合同管制
    1996年10月31日以前，政府不干预公司内部管理，绝大多数公司实行承包制，合同内容自定。1996年，针对出租车服务质量恶化、高价“预收款”泛滥、兼并市场混乱不堪的局面，政府推出了129号文件，规定：自1996年10月31日起，企业因更新车辆、新增车辆或录用新驾驶员，与驾驶员签订承包合同时，应依照出管局与出租汽车协会制定的《营运任务承包合同书》执行。《营运任务承包合同书》（以下简称“标准承包合同”）为各种租价的出租车规定了明确的月承包金定额，企业可以在上下15%的范围内浮动。
    （三）租价管制
    主管部门按高、中、低三个档次为各类出租车规定了租价，并根据租价规定标准承包合同中司机的承包金定额，估算各类出租车的“标准营业额”（企业根据该“标准营业额”缴纳营业税）。
    （四）车辆更新管制
    出租车的使用年限直接关系到公司经营成本，也决定了司机享用经营特许权的期限。出租汽车使用年限的国家标准是８年，北京市1999年1月规定，1998年以前购置的轻型出租汽车使用满5年的，排气量小于1升的出租小轿车（如夏利7100A）使用满6年的，必须报废。市政府还对车辆更新规定了其他标准，例如电喷发动机、三元催化装置和双燃料装置等，企业每更新一辆出租车须向市政府有关部门缴纳“附加购车费”，加上防护板、计价器等设备费用，更新一辆车的费用总计1.5"1.6万元。
    三、政府管制下的经营特许权及其利润分配
    （一）经营特许权的取得
    无论是企业还是个体户，在获准经营出租车业务时，即无偿获得了市政府颁发的经营特许状（“经营指标”）。但主管部门对公营企业、私营企业和个体户实施了差别待遇：（1）出租车行业始终对私营企业关闭大门，1992年也不例外，所以私人投资采取了“挂靠”的办法，戴上公营企业的“红帽子”；（2）市政府担心个体户不易管理，采取限制政策；（3）出租车企业可以收购其他公司从而增加“经营指标”，但个体户不得收购企业的“指标”，其营运车辆不得转租或转让。
    （二）不同阶段专营利润的分配方式
    1.从宽入到禁入
    这一时期，行业准入管制大大放松而且合同管制尚不存在，在各项鼓励性政策的推动下，出租车企业及其保有的出租车急剧增加，司机供不应求。1993年左右，一些企业把每月承包费降至3 000元都无人问津，许多企业的出租车处于停运状态，经营效益滑坡，到1994年多数企业又面临还贷压力。在这种情势下，出租车司机的谈判地位明显加强，于是收入分配有利于司机的“预收承包款”合同产生了，其主要特征是：司机在订立承包合同后一次或分次预先交纳承包期内的承包金总额（低于或相当于车辆现值，有的公司称之为“预收承包款”，也有的称“风险抵押金”），承包期内每月交纳小额管理费（数额相当于一般承包合同承包金的1/4"1/3）。
    2.从禁入到产生合同管制（129号文件出台）
    行业进入壁垒重新构筑起来，“全民办出租”的热潮迅速消退，在“下岗再就业”的大潮中，出租车与司机的供求关系发生逆转，出租车工作岗位的稀缺性凸显出来，司机在与企业缔约时的谈判地位被削弱了。在司机劳务市场、司机转卖车辆市场和公司兼并市场的激烈竞争下，经营特许权日益升值，“预收款”在1993、1994年最多不超过车辆现值，而在1995、1996年却往往是车辆现值的1.5倍以上。
    于是，掌握在公司手中的经营特许权变成了“摇钱树”，公司获得厚利的方法大致有以下几种：（1）承包合同中包含不公平约款。（2）公司以出售资产（出租车）或公司兼并的名义“倒卖”经营特许权。如果卖方公司此前已通过“预收承包款”方式将车辆“卖”给司机，那么，公司所有者出售公司时将再次获得车辆和“指标”价款，此即一车二卖。（3）在卖方公司一车二卖的情况下，买方公司要么否认原公司与司机订立的“预收承包款”合同，要么以更新车辆为名实际上终止旧合同，再次通过“预收承包款”方式把出租车高价承包给司机。
    司机经常选择的一条出路是把高价承包的出租车再转包出去，适时的退出可能使司机大赚一笔，但毫无疑问，所有的风险和建立在“指标”权属不明基础上的预期利益将全部累积在最后持有出租车的司机身上，一旦上述基础不复存在，剩下的只有风险和损失了。
    3.从产生合同管制到出租车调价和缩短使用年限（1996.10—1999.1）
    129号文件试图统一规定企业和司机之间的利益分配，企业和司机的对策是订立“阴阳合同”，即表面上按129号文件和“标准承包合同”订立一份应付政府审查的“阳合同”， 确保公司领取营运证件和新司机过户，背地里依然按原“预收承包款”方式订立一份“阴合同”。1998年底，出管局对近200家公司进行了调查，结果表明有近60%的公司与司机签订“阴阳合同”。“阴阳合同”并非一个“双赢”格局，公司通过“阴合同”提前收回成本，而司机的收入却建立于经营特许权的价格和有效使用期限在承包期内不变的预期之上，一旦特许权价格和有效使用期限发生变动，司机的期待利益就可能落空。
    按照1997年10月北京市财政局和出管局联合印发的“北京市出租汽车企业内部营运任务单车承包经营会计核算办法（试行）”（简称“核算办法”），以一家中型出租车公司为例，每辆“夏利”车每月须支出：a.税费，包括车船使用税约17元、养路费110元、营业税、城建税、教育费附加（三项共计）198元；b.为司机利益的支出，包括法定最低工资、职工福利、养老保险、失业保险、大病统筹、工会经费、职工教育经费每月平摊约700元；c.折旧费（以10万元车值6年折完计）每月约摊1 390元，车辆保险费（按全险计）每月约摊420元，车辆维修费（大修）每月约160元，银行利息每月约300元。上述各项合计大约3 300元。如果司机每月上缴承包费4 500元，则公司收入约1 200元，扣除企业管理成本和33%的企业所得税之后，每辆“夏利”车的月利润约800元左右。“夏利”车司机平均每月毛收入是7 500元上下，扣除承包费4 500元和油料等费用1 000余元后，司机纯收入约为2 000元。这种分配格局显然无法令当事人满意，公司大呼微利甚至亏损，司机则认为每日工作十几小时应当得到更多。
    如果说129号文件是对企业的软约束的话，那么，1998年底和1999年初实施的出租车调价和车辆更新管制就是企业难以逃避的硬性约束了。调低租价等于调低了“经营指标”的价格，缩短车辆使用年限则是缩短了司机享用经营特许权的期限，这两项措施真正动摇了“阴阳合同”的基础，或然的风险变成了实在的损失。1998年曾有大批出租车司机在北京长安街驱车示威，反对提前更新车辆，但在市政府的目标序列中，“稳定压倒一切”，所以，此类事件的直接结果只能是促使市政府下决心严厉执行129号文件和“标准承包合同”以及“核算办法”。
    4.1999年至今
    1998年底调价和1999年初缩短出租车使用年限以来，绝大多数企业都与司机订立了“标准承包合同”，但承包费通常都在1998年定额的基础上上浮15%，以“夏利”车为例，司机每月上缴的承包费往往达到4 500至4 800元。公司对此给出的“说法”是，“核算办法”规定的成本年年上涨（如职工最低工资从280元上调到420元），而政府规定的承包金额是固定不变的，若不提高“车份儿”，公司将陷入亏损。
    2000年年初到6月，燃油价格三次上调，出租车经营成本明显提高。6月27日，市交通局要求所有出租车公司对所属车辆根据不同价位，每月相应给予驾驶员100元或120元的燃料补贴；同时，经市政府批准，决定从7月14日起适当调整小轿车的基价公里。——这实际上是继1998年底降低出租车租价后又提高了租价，并再次核减了司机的承包费。
    （三）“黑车”问题
    据估计北京约有“黑车”2万多辆，而合法出租车不过6.5万辆，管制当局对“黑车”的态度是一贯的，查处“黑车”的行动轰轰烈烈地进行，例如2000年4月20日至5月18日，市交通局、工商局、公安局、公交分局联合执法，累计查扣“黑车”1 278部。工商部门有权依照《北京市出租汽车管理条例》和《北京市小公共汽车管理条例》，暂扣违法车辆，并分别处以10 000元至20 000元和5 000元至20 000元的罚款。市交通局有权依照交通部制定的《城市出租汽车管理办法》，对非法经营出租汽车者处以5 000元至30 000元的罚款。如果将“黑车”的收入视为对合法出租车司机本来应得的专营利润的窃夺的话，那么，这些被窃夺利润的相当部分被政府收缴——对合法出租车司机而言这部分利润损失算不算获得经营特许权的代价呢？政府收缴的罚款是不是可视为颁发特许权的间接收入呢？如果是的话，那么是谁在定价呢？如果不是，司机的损失是否能够从政府收缴的罚款金中得到补偿呢？
    四、法院拒不受理出租车案件
     1992年以来，与出租车有关的民事案件迅速增加，然而，北京市高级人民法院经济庭于1999年4月至5月间电话通知各中级法院和区县法院：有关出租车的诉讼案件，未受理的，不予受理，已受理未审结的，停止审理。同年9月1日，高级法院正式下达“关于人民法院不受理出租汽车司机与出租汽车公司承包合同纠纷的通知”，指出：“承包合同是劳动合同的附件，即出租汽车经营者与司机订立的承包合同是内部承包性质，二者是管理者与被管理者的关系，不是平等的民事主体。根据最高人民法院（研）发]28号通知的规定，企业因内部承包产生纠纷，应由企业或其上级主管机关调处。因此，今后出租汽车经营者与司机仅因承包合同产生纠纷诉至法院的，法院依法不予受理”。
    我国《劳动法》第77条规定，用人单位与劳动者发生劳动争议，当事人可以依法申请调解、仲裁、提起诉讼。如果说“承包合同是劳动合同的附件”，那么由承包合同产生的纠纷也应属于劳动争议，所以，法院拒绝受理显然剥夺了当事人的诉权，逃避了司法职责。
    五、几点思考
    （一）政府管制与短缺问题
    1992年大发展的最显著成就是缓解了出租车的短缺，但是，这很难归因于“开放市场”，因为，当时刺激投资的各项措施只是扩大了出租车专营利润的受益群，实际上并不存在一个开放的市场。出租车业自始就存在的租价和准入管制加上一系列优惠政策使该行业的专营利润格外诱人，这是刺激投资的决定性因素。
    短缺是计划经济的通病，摆脱短缺是计划经济向市场经济转轨的原始动力，因而，本案提出了一个颇具典型意义的问题：出租车行业依靠扩大专营利润受益群吸引投资从而迅速缓解了短缺，那么，短缺缓解之后，如何处置政府管制及其所维护的行业专营特权呢？一方面，如果专营保护极端化（如禁止设立新企业、不颁发新的经营特许状），那么结果就是该行业提供的产品质量下降（出租车服务质量劣化），以及引致新的短缺（北京部分地区合法出租车很少，“黑车”大行其道，例如昌平区；再如，中高档出租车短缺而低档“面的”和“夏利”比例过大，导致北京出租车的总体档次低于上海和大连等城市），原因不难理解，极端化的专营保护使经营者摆脱了竞争的动力和压力。另一方面，作为享受专营利润的代价，企业必须接受政府的全方位管制，一旦经济环境（如燃油价格、“费改税”政策）有风吹草动，政府制定的经营成本就可能使企业和司机陷入困境，如果政府不断修正管制规则，又免不了破坏当事人既定的利益安排；即使经济环境不变，政府管制也可能因脱离实际而不合理地提高经营成本，结果同样是企业利润下降，引发供给短缺。是不是可能有更聪明的政府管制从而避免上述困境呢？我看不出这一点，除非政府是万能的神，短缺缓解之后，保持行业持续发展的唯一出路是放松管制、依靠市场。
    （二）准入管制对经营者身份的限制
    有种观点认为，北京出租车业“行业盘剥”严重，根本原因是存在一个不劳而获的公司阶层，因而出租车业应取消公司，改以个体经营为主。但是，公司向司机收取高额承包金所依凭的是经营特许权的垄断地位，而垄断地位来自管制当局严格限制个体经营的政策。区别对待不同经营主体的准入管制必定制造出特许权租金，这几乎是一条定律。在我国台湾地区，“汽车运输业管理规则”在1989年修订之前也是禁止个人经营计程车业，于是产生了“靠行”现象，即由计程车驾驶人出资购买车辆，但所有权却登记于车行名下，由车行出名办理营业执照等手续，驾驶人则在形式上作为车行雇员驾驶计程车。车行分享“靠行”司机收入所依凭的正是政府对个人从事出租车业的禁入规定。“靠行”让我们联想到“挂靠”，无论准入管制区别对待的是个人和公司还是公营和私营企业，被准入者都免费获得了向被禁入者“寻租”的权力，而任何一种不公平的租金都意味着社会整体福利的损失。避免此种损失的关键是，取消准入管制中对企业经营和个人经营的差别待遇，改“身份管制”为质量管制。
    （三）转型时期的司法权
    法院拒绝受理出租车案件其实也是一种无奈的选择，对一个在审判上无法真正独立、在执行上软弱无力的法院系统来说，妥善处理利益牵涉如此复杂的出租车案件无疑超出了它们的实际能力。无论是在审判依据上求助于行政机关还是后来拒绝审判，法院不断地复述自己作为行政权附庸的地位，不独立的司法权自然是无能的，当其面对行政压力时其无能尤其突出。社会转型时期我们到底需要什么样的司法？这决不是一个无足轻重的问题，本案的启示是，计划经济向市场经济转型意味着国家与私人之间的交易或者较量，意味着政府、企业、个人之间利益和风险的重新分配，无论这个过程的主导者是谁，这个过程都需要一个独立且具有公信力的、强有力的裁判体系来衡平利益冲突，作出公正裁决，从而，当事人能够预见法律规则，交易能够有序进行。如果我们不希望经济转型演化为一场没有裁判（或者参与游戏的一方同时兼任裁判）的游戏，那么，我们必须认真对待司法独立。
    （全文约25000字，载于即将出版的天则经济研究所编《中国制度变迁案例研究》第三集）
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