从流动人员的选举看全国统一选举日的必要性

　　
    从流动人员的选举看全国统一选举日的必要性
    王伊景金玲珊
   
    说起换届选举，让选举工作人员感到比较头痛的两个问题：一是流动人员的选举问题。主要体现在选民登记和投票选举上。遇到县乡人大换届选举，对这些人如何进行登记，就成为一大难题。难在流动人员成份复杂、停留时间长短不一，用以证明身份的材料很少，进行调查登记、核实，工作难度太大，需要投入比较多的人力，耗费大量的时间。流动人员主要集中在工业区，投票选举时会影响企业的正常工作。二是提名、确定代表候选人的问题。笔者结合选举工作实践对流动人员的选举问题进行探讨。
    一、有关的选举理论和选举制度
    按照选举法的规定，我国民主选举制度的基本精神是，保障人民自由行使选举权，选择自己信得过的使者，实现人民当家作主、管理国家事务的民主权利。正是从这个基本精神出发，选举法把选举权的普遍性、平等性、无记名投票等确认为我国选举制度的社会主义原则。笔者倒是认为，普遍性和平等性是选举的基础，一切选举活动必须在这个基础上进行。
    选民民主权利的普遍性。普遍性原则，主要是指公民选举权和被选举权的普遍性。亦即公民选举国家代表机关代表的权利和被选为国家代表机关代表的权利。选举权的普遍性作为我国代表选举制度的重要基础，不仅为宪法所肯定，而且也具体地体现在选举法中。选举法第三条规定：中华人民共和国年满18周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住期限，都有选举权和被选举权。从现行选举法的有关规定看，对选举权和被选举权只有两点限制：一是中华人民共和国年满18周岁的公民才享有选举权和被选举权。二是依照法律被剥夺政治权利的人没有选举权和被选举权。
    选举制度设计之初，大概还没有出现流动人员的选举问题，抑或是问题还没有现在这么明显、这么严重。大量的流动人员，因为离开了家乡，外出谋生，他既难以回家参加选举，又难以参加现居住地的选举。在“高参选率”的要求之下，于是出台了委托投票之规定。这使得当地的选举委员会重视当地流出人员的选举，想尽办法把他们登记为选民、委托投票，从而达到提高参选率的目的。但是不能不看到，大量的流入人员的选举，当地的选举委员会并不重视或者说白了是不欢迎他们参加当地的县乡人大换届选举，流入人员的选举权利没有得到充分的行使。选举权的普遍性在我国尚未能得以充分地体现出来。
    选民民主权利的平等性。依据宪法和法律的规定，选举的平等性主要包括三层含义：一是选举权和被选举权的平等。对于每个年满18周岁的选民来说，他们的选举权和被选举权是不受限制的，而且受到法律和物质的充分保障。二是投票机会的平等。选举法第四条规定“每一选民在一次选举中只有一个投票权”。任何人都不能享有特权。选民在平等的基础上投票选举。三是代表名额分配中体现的平等。
    根据全国人大常委会关于县级人民代表大会代表或乡级人民代表大会代表选举时间的决定，同一次的县或乡级人大换届选举，全国各省、市、自治区并非在同一年完成，江西、四川、山东、河北、吉林等要比福建、北京、广东等早一年。如本次县级人大代表的换届选举，吉林、河北、四川等在1997年底完成了，而福建、北京在1998年底才结束。假使江西、四川等在1997年底选举县级人大代表时，一个年龄尚未满18周岁的公民，他在江西、四川还没有选举权，经过了一年他来到了福建，并取得了原籍地的选民资格证明，他有选举权了，参加了福建的县级人大代表的换届选举，这合理吗？各省的人大代表换届选举是由全国人大常委会统一部署的。由于选举时间的不同，同年龄的人在不同的地方享有的选举权就有所不同。
    即使是在同一个省，同一个市（地级市），各县的选举日也是不同的。为了便于领导选举工作，各县的选举日是由各县选举委员会确定的。确定选举日，这是一个非常重要的程序，它不仅是几个法定时间的推算日期，也是确定是否有选民资格的一个重要依据，年满18周岁以选举日为准。那么，在一个省或一个市（地级市）的辖区内，如果选举日不是统一的，就会造成选民民主权利的不平等。假若不同县的两个选民是1980年11月4日出生的，但由于选举日一个县是1998年11月4日，另一个县是1998年11月3日，那么，其中一个就没有选举权利。在一个省或一个市（地级市）内，选举工作是统一部署的，但选举日是各县自定的。由于选举日的不同，而使一部分人丧失选举权，这显然是不公平的。
    二、流动人员的选举现状
    流动人口的现状。目前，中国城乡人口流动的规模越来越大，年流动人口的总数已接近一亿人的水平。①流动人口中，农村占绝大多数，主要是外出打工；城市中“下岗人员”与失业人口、富余职工等也加入到了人口流动的行列。泉州市到外地经商办企业的个体、私营工商业者的总人数已超过50万。②泉州市人口数去年底的统计数字为654.62万，而去年人口普查的统计数字为728.07万。按照人口普查的口径，这其中73.45万人是属于流入人员的，实际上泉州市的流动人口远远大于这个数。其共同特征是人户分离。按照我国现行选举法规定及其解释，“属于个人外出从事工、副业的人员，有关选区应通知他们回户口所在地进行选民登记，并参加选举活动，属于长期在城市从事个体经商者，也可以在取得户口所在地的选民资格证明后，在现居住地进行选民登记，并参加选举活动。”③这样的规定，给选举工作人中带来了很多方便之处，但同时也给拒绝流入人员参加当地选举提供了口实。第一，目前，我国的公民政治参与程度较差，选民参与选举的意识较弱，他们显然很少有人为参加选举而向原户口所在地或原工作单位索取选民资格证明，他们更不可能（会因此而误工、需要回家的路费）回到户口所在地进行选民登记并参加选举。第二，即是他们取得户口所在地的选民资格证明，也很难在现居住地进行选民登记，其主要理由是全国各省选举不同步，他们是否已参加过选举活动，很难确定。第三，由于选举的不同步，选举日的不统一，怕影响选民资格的审查，比如，某司法机关寄来了某某被剥夺政治权利的通知，可是该选区的选举活动已经结束。这点主要是指流出的人员。第四，现居住地的选举机构也不欢迎他们参与本地的选举活动，这里主要是担心谁能当选为人大代表的问题。总而言之，流动人员的选举问题，的确是一个比较头痛的事情。
    省内外选举日的不统一，选举权利不平等，选民资格难以认定。在全国人大常委会做出关于换届选举的决定后，全国各省市区分别在两年内才完成。按照选举法的规定，“每一选民在一次选举中只有一个投票权”。在全国人大常委会统一布置的县乡换届选举中，江西、四川等要比福建、北京等要早一年。在这种情况下，四川等省的人向福建流动，是给他们参加选举还是不让参加呢？如果要让其参加，事必造成某选民“二次选举”，有违选举法的规定。例如，北京市高校1990年入学的新生中，有外省、市、自治区学生约1.5万人。其中，相当一部分已在当地参加过基层选举，他们已取得北京市正式户口，能否参加北京市的县乡换届选举。北京市人大常委会根据《北京市区、县、乡、镇人民代表大会代表选举实施细则》第25条“在北京市有正式户口的选民”予以选民登记；“选民名单公布后至投票选举日前，正式户口迁入本市的人员”补办登记手续的规定，他们可以登记为本市选民，参加本市选举。④北京市在1998年7月至1999年2月的县乡人大换届选举中，即有数万名外地籍学生（包括工作调动来京的国家机关干部和企事业人员）参加了本次的选举，而不再对他们是否参加过外地的选举进行调查和了解。⑤
    外来人员大多被排斥在当地人大代表选举之外。如果他们有选民资格证明的话，不让其参加选举，也是有违选举法规定的。现在的问题是，即使他们在四川没有参加选举，即使他们有选民资格证明，也可不让其参加本地的选举，因为有充分的理由，那就是四川的换届选举比福建早，我们没法证实你在四川的选举情况。为了减少不必要的麻烦，提高选举的成功率，当然是不喜欢流入人员参与本地的选举工作。由于流动人员中良莠混杂，难免有一些犯罪分子等掺杂其中，对如此多的外来人口进行选民资格审查，显然是难度很大的一项工作。多数流动人员对参加当地的选举不感兴趣，要求参加选举的人不多。
    选举成本增加，影响了流动人员的选举工作。对流动人员的选举问题，各地均重视本地流出人员的参选，而忽视外地流入人员的参选。不管怎么说，按现行的选举制度来，都将增加选举成本。“北京市朝阳区的许多街道，查找人户分离都需要支出几万元。在北京市各区、县的选举经费中，查找人户分离的支出已经是开销很大的一部分。”⑥外出人员要回家进行选民登记、参加投票选举，需要路费增加负担，误工减少收入等。
    三、流动人口的选举改革
    近一亿流动人员（约占选民数的十分之一）的选举问题，不能不引起我们的重视和关注。鉴于上述的原因，要解决流动人员的选举问题，要全国统筹考虑，特别要解决选举委员会只重视流出人员的选举工作而忽视流入人员的选举工作。既要解决选民的登记和资格审查问题，使其手续简便，还要考虑解决选民的“二次选举”和选举权利的不平等问题。
    要解决以上问题，目前最根本的一条措施是全国统一选举日。
    如果全国统一选举日，并且规定流动人员在选民登记时，人在什么地方就在当地登记。那么就可减少流动人员的选民转移证明，从而简化选民登记的手续，方便了流动人员的选民登记和投票选举。但在这里要解决二个问题：一是如何确定流动人员的概念。只有对离开本县到外县市的人员才能算流动人员，并且全国统一规定才便于操作。二是流动人员的选民资格审查问题。那就是流动人员可凭身份证进行选民登记，只有满18周岁的才予以登记。对于流动人员有被剥夺政治权利的人，可以通过网上来公布其名单。
    如果全国统一选举日，所有人员在现居住地参加选举，解决了“二次选举”等选举权利不平等的问题。
    现在理论界一直在呼吁取消委托投票这一制度，流动人员的选民登记和投票选举之事解决了，那么，取消委托投票这一制度也将由可能而变为现实，从而杜绝利用委托投票进行作弊的现象出现。
    按照选举法的规定，作为选民他是不受居住期限所限制的。流动人员如在公布选民名单前在该选区的，就应该给予选民登记。按照历次选举的惯例，全国各地均是“按选区进行选民登记，要坚持两点，即：有单位者从单位，无单位者从居住地”，绝大部分流动人口均在各工业区的企业打工，他们熟悉该企业的情况有利于选举，反而对户口所在地的选举情况不了解。如果把该企业作为单位来看待，选民登记工作就好办了。流动人员集中的区域，一般来说都是工业区，如果不让其流入人员参加选举，很难组成一个选区选出其企业的人大代表。为了有企业界的人大代表，不得不采用寄选的办法。如果让其流入人员参加选举，且企业的老板想当人大代表的也较多，那么有利于改善劳工关系，保持该地区的社会稳定。
    如果全国统一选举日，流动人员在现居住地参加选举，减少流动人员回家投票的费用。减少了对流出人员进行选民登记的核实，需花费大量的人力、财力和时间。从而减少了选举经费的总支出。
    当然，一项制度的改革，不是说改就能改，想改就能改好的。如何把好流动人员选民资格的审查关，如何调动流动人员的选举积极性，如何处理工业企业生产与选举的关系，都需认真地探讨。
    (作者单位：福建省泉州市洛江区人大常委会)
   
    注释：
    ①史卫民等著，《直接选举：制度与过程——县（区）级人大代表选举实证研究》第448页，1999年11月第一版。
    ②泉州晚报2001年6月17日第一版。
    ③福建省人大常委会人事代表工作室编，《乡镇人大换届选举工作手册》第140页，1999年8月出版。
    ④乔晓阳等主编，《选举法和地方组织法释义与解答（修订版）》第199页，1997年7月第一版。当时北京市人大常委会向全国人大常委会请示，外地学生在当地参加过基层选举后迁入北京后，能否参加北京市县乡直接选举。全国人大常委会答复由北京市人大常委会作出规定。
    ⑤史卫民等著，《直接选举：制度与过程——县（区）级人大代表选举实证研究》第347页，1999年11月第一版。
    ⑥史卫民等著，《直接选举：制度与过程——县（区）级人大代表选举实证研究》第346页，1999年11月第一版。
    【写作年份】2002【学科类别】宪法->中国宪法