中国入世后的西部大开发及其法制环境研究

　　
   
   
    中国入世后的西部大开发及其涉外经济法制环境研究
   
   
    屈广清*
   
   
    （一）
   
    80年代中期，中央制定第七个五年计划时，按照经济技术发展水平和地理位置相结合的原则，将全国划分为东部、中部、西部三大地带，东部包括沿海地区的11个省、市、自治区，西部包括四川、重庆、云南、贵州、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏和新疆10个省、市、自治区，其余9个省、市、自治区为中部地带。改革开放以来，我国东部地区，利用其良好的经济基础、有利的区位地缘，在国家政策的支持下率先以较快的速度发展超前。但与此同时，地区发展的差距加大，目前西部地区人均国内生产总值仅相当于全国平均水平的60%，不到东部人均国内生产总值的一半。社会商品零售额仅占全国的13%，城镇居民人均可支配收入比全国市场水平低20%，农民低40%。尚未实现温饱的贫困人口绝大部分在西部地区。有鉴于此，以江泽民同志为核心的党第三代领导集体，果断地对国家经济布局指向和区域经济进行了适时调整，作出了西部大开发战略的重大决策。这不仅有利于增强西部地区的经济实力，缩小地区间经济差距，协调地区经济发展，而且有利于充分发挥西部优势，实现东西部地域分工，优势互补。同时实施西部大开发，对于扩大内需、推动国民经济持续健康地快速发展，增强民族团结，维护社会稳定和巩固边防，皆有着不可低估的重大作用。
    经过近几年的开发和发展，西部地区在交通、水利、能源、旅游等方面已经取得了根本性的进步，人民生活水平有了明显的提高。但限于各种条件和原因仍然存在一些不足，尤其是在招商引资问题上，相对于发达地区，西部地区尚存在下列不如人意的地方：
    1、项目平均规模小，大中型企业少；
    2、投资项目往往是投资少、见效快的简易加工或娱乐业方面项目；
    3、外资企业注册资本到位率低，大多在30%左右；
    4、以合资为名搞虚假合资，等等。
    造成以上问题的原因如下：
    1、长期以来在中国鼓励出口，限制外资企业产品内销的贸易政策影响下，外商投资企业多是“两头在外”的加工出口型企业，这些企业为了最大限度地降低生产运输成本和缩短交货期，需要相对有利的交通运输条件和物流环境，而这些恰恰是西部地区的明显弱点。
    2、虽然政府鼓励外商向西部投资，但并没有出台与之相配套的特殊的优惠政策。如外商投资企业缴纳的所得税，沿海开放地区按24%计征，经济特区按15%计征，而西部除了要求城市按24%计征外，其余的仍需按30%计征。
    3、西部地区的市场经济体制改革相对滞后，在招商引资和“三资企业”管理方面缺乏行之有效的手段。
    4、物质生活条件方面等因素造成吸引人才的不足。
    加入WTO之后，中国西部地区将面临着新的形势和任务。总的方面看，国外对我国的歧视性贸易限制将逐步取消，中国的反倾销贸易纠纷也可以利用世贸组织的有关规则和机制进行解决，这同时也有利于增强外国投资者的信心，促使其向中国的纵深地带投资，而不必担心资金撤出的不便。同时西部亦将进一步放宽外商投资领域，投资方式，如服务贸易及其关联行业、制造业、房地产业、电信等，迅速推进外商投资企业国民待遇的进程，这些良好的机遇是东部开发时所不曾有过的。可以说在WTO条件下的大开发，东部和西部在许多领域是处在同一个起跑线上的，因为许多领域中国是第一次允许外商外资准入。加之西部地区资源丰富，市场潜力大，劳动人口多，生产要素等综合成本低，在农业、矿产资源开发、原材料工业、基础设施建设、旅游业及劳动密集型工业等领域，为外商外资提供了良好的投资机会。与此同时，加入WTO后，随着关税、非关税壁垒的减少，一些中小外资企业，包括港澳台投资商的投资优势减弱，而这些投资一直是东部地区的投资主力军，投资力度对东部的影响将远大于西部。
    不过加入WTO后，对西部同样也会产生一些不利的影响，我国多年来在吸引外资方面坚持以市场换技术的政策，但按照WTO规则，各国政府不能以转让技术、国产化、出口比例等作为批准投资的条件，这将对我国包括西部地区在内通过外资引进技术等造成不利影响。另外，由于我国法律法规尚不健全，加入WTO后有可能在短期内尤其是在西部造成盲目投资。
    综上所述，西部地区当前及在中国加入WTO后所面临的问题和困难，主要是国家法律和政策所需进行调整范围，同时WTO规则本身就是法律规则，是国际性的多边条约，中国的许多国内法制需要从内容上逐步围绕WTO规则作出较为全面的废改立。另外，针对西部目前的特点及加入WTO后将面临的一些不利局势，法律和政策应及时作出超前的反映，以为西部的大开发指引方向和进行法律制度保障，同时适用WTO规则的要求。
    在世界上一些发达国家的发展历史上，都曾经有过地区的经济发展不平衡，如美国、英国、法国、德国等，在开发落后地区的过程中，这些国家的法律和政策都起到了决定性的作用。如美国在对西部的开发中，通过1785年的《土地法令》、1862年的《宅地法》、1873年的《鼓励西部草原植树法案》、1933年的《麻梭浅滩与田纳西河流域开发法》、1961年的《地区再开发法》、《公共工程和经济开发法》、《阿巴拉契亚区域开发法》等对调整人才、技术、资金、项目到西部开发起了重要作用。从而使西部的经济得到了迅速发展，东西部差异逐渐消除。
    有鉴于此，中国在开发大西部及面临加入WTO的新形势下，早已相应制定和完善了一系列的法律法规，如《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》、《中共中央、国务院关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》、《指导外商投资方向暂行规定》、《外商投资产业指导目录》、《边民互市贸易管理办法》等等，这些法律和政策是国家根据目前对外开放的总体战略、国内经济实力及国际惯例规则等制定的，许多内容涉及到西部大开发的招商引资问题，发挥了巨大的导向作用。在司法实践中，司法制度也进行了相应的改革和完善，如审判中的地方保护主义得到明显纠正，为WTO后的外商国民待遇原则的贯彻实施作好了准备。审判方式和运行机制上吸收了西方简易程序、辩论式审判的有益成分，完善了辩护及律师制度、证据制度、审判的公开公示制度，符合WTO规则透明度原则的要求，对仲裁规则等进行了新的修订，同国际商事仲裁规则基本接轨，仲裁法颁布后，西部地区也逐步建立了新的仲裁机构，可以受理海外仲裁案件。加大了对法官的培训、考核力度，制定了国家统一的司法考试制度，一大批高学历、高水平的懂得WTO规则的专业人士走上了各级法院的领导岗位，法官的学历水平有了明显提高。司法廉洁建设也取得了显著的成绩。审判机构的设置上，也为入世作好了准备，如成立了知识产权等专门的审判机构等等。
   
    （二）
   
    但是，我们仍要清醒地看到，WTO条件下的西部大开发是一个法制的系统工程，它需要全方位的符合WTO规则的法律和政策的有力支持和保障。为此，笔者以为，在WTO形势下的中国西部大开发，国家的法律和政策应紧密围绕这样的内容进行：公共投资、转移支付、经济刺激、直接控制、政府采购和公共区位。
    公共投资乃引导财政投资和部门投资向欠发达地区倾斜，如意大利国家参与制企业必须将工业投资的60%和新建工业企业投资的80%投向相对不发达的南方。法国的公共投资按人均收入相当于全国平均收入水平来分配，但巴黎等发达地区得不到中央投资援助。
    转移支付乃针对欠发达地区的公共服务能力差，导致投资效益低下，资本和劳动力流向服务水平高的发达地区等情况，增加对欠发达地区的政府间转移支付补助。在一些发达国家如日本、澳大利亚，转移支付占中央财政收入的比重超过20%。
    经济刺激主要通过财政、税收、金融以及技术信息服务等措施，刺激资本流入欠发达地区，最常用的是投资补贴和税收优惠。如美国为鼓励资本向欠发达地区流动，授予这些州和地方政府税收豁免权。英国对特别发展区和发展区投资的资本设备按44%、40%的比例给予补贴。经济刺激的内容还有：就业或工资补贴、租金补贴、居住区调整补助、运费调整和补贴、特别折旧率、优惠贷款、信贷担保、社会保险支付特许权、土地征收和抵偿、低价出租或出售厂房、技术援助、培训和信息咨询服务等。
    直接控制主要通过对发达地区的区位限制，促使企业向欠发达地区发展，通过建立新建扩建企业许可证制度、建设材料的配额制度等来进行直接控制和区位限制。
    政府采购，为扶持欠发达地区企业，国家强行规定对欠发达地区的采购比例，如意大利规定，政府采购总额的30%要从南方购买。
    公共区位指通过政府机构和公营企业的扩散和区位调整，以限制其过分集中在大都市，有的国家甚至采用“迁都”这样的措施，如巴西为促进亚马逊地区的发展，1960年将首都由里约热内卢迁往巴西利亚。
    事实上，许多国家在采取上述措施平衡地区经济发展时，皆制定了严密和完善的法律，否则措施是无法得到具体贯彻执行的。较有影响的法案有：英国1945年的《工业布局法》、1947年的《城镇与乡村规划法》、加拿大1965年的《加拿大区域发展法》、1993年美国《联邦受援区和受援社区法案》等等。
    中国的西北大开发，相对于上述发达国家而言，是一项更为艰苦复杂的工作，因为中国整体上仍处于发展中国家，对西部的开发具有发展中国家的鲜明特点，主要侧重于引进外资，尤其是在全球一体化，中国加入WTO在即的大前提下，更是如此。因此，在调整西部的法律政策方面，除了应包括公共投资、转移支付、经济刺激、直接控制、政府采购、公共区位等内容外，还涉及更多更广泛的领域，具体而言，针对西部的特点和WTO规则的要求，在法制建设法制环境上，我们应做好以下准备。
    1、立法技术方面
    “法律规范由假定、处理、制裁三要素组成，缺一不可。”但我国的立法中很多地方缺乏制裁这一要素。在立法的内容上，我国目前的许多法律法规政策缺乏具体的制裁惩咎的内容，使许多规定形同虚设。如许多法律皆规定“不得”、“必须”怎样，却没有规定这样或不这样的后果。在一些指导、鼓励、建议性的政策中，许多内容较原则、较灵活，如“同等优先”、“优先安排”等，至于不优先安排如何，没有下文。有些政策性内容如“世行贷款60%应放在中西部”，“国家总投资70%用于中西部”等，应写进相应的法律中，并严格责任制度保证落实。此外，在关于西部地区的退税指标、国家进出口银行对西部地区机电出口贷款条件、手续等的简化、在外贸配额招标、许可证发放等方面，应落实给西部明显倾斜的政策。并严格惩罚责任和措施。在利用外资上的一些灵活方式，如BOT方式、租赁方式，以及地区倾斜、产业倾斜的基础设施政策等，都应在法律上作出明确的规定。否则一方面会违反WTO原则的规定，影响外商投资的信心，另一方面因我们的法律政策无责任措施，因而人家直接要求国外的外交司法救济，使我国的司法制度形同虚设。
    2、税收法制方面
    入世后随着涉外纳税主体的增加和WTO国民待遇和透明度原则对统一税制提出了更高的要求，迫使我们的涉外法制应作出变化。可以考虑在不同地区经济结构特点的基础上，通过税种的调整，建立有利于促进西部地区经济发展的税收体制。如扩大资源税的征收范围，增加的税负通过提高资源性产品的价格转嫁到资源的加工环节。另外，现行的生产型增值税对购进固定资产专有技术等长期资本所负担的税金不予抵扣，造成重复征税，不利于西部地区基础产业的发展，立法上应予适当改变。
    3、金融法制方面
    金融法制方面根本的问题是要放松外汇管制，增加外汇市场的交易主体，实行人民币利率市场化，建立远期外汇市场。对《外资金融机构管理条例》进行修改，加强对外资金融机构的审慎性监管，同时制定法律政策，吸引外资金融机构进军西部。继续深化价格改革，建立一套促进或保护公开、公平、公正竞争的规则体系，西部资源价格的市场化相对于东部轻工业产品的价格而言，受国家控制更为严格，应妥善解决好这一问题。加入WTO后，我国的金融市场与世界逐渐融为一体，故应尽早制定完善有关保证金融安全和防范金融风险的法律法规，尤其是对西部地区而言，形势更为严峻一些。
    4、外贸法制方面
    在外贸法制方面，应依法确立统一的进出口管理机制，增加外贸法制的透明度，制定和完善与《对外贸易法》相配套的反倾销法、反补贴法和保障措施法。从区域贸易平衡的角度看，由于西部出口产品主要是原材料和初级加工产品，而进口产品主要是高新技术产品、成套设备以及其他高附加值产品，因此中国加入WTO后短期内不仅不会改善西部地区的外贸现状，而且有可能使西部对外贸易形势更加严峻。而且我国西部地区农业部门所占就业比重很高，入世后农产品市场受冲击较大，劳动力在部门之间的转移调整亦会给西部地区带来相应的调整成本。我国现有的分销和贸易体制亦制约着西部的发展。三资企业拥有自营进出口权，可以进出口原料和机器，享受关税优惠，但在国内市场只能销售在中国生产的产品，不能销售进口产品；国内企业正好相反，这大大限制了西部生产企业直接接触世界市场，这些问题都亟待通过配套的法律政策措施解决。
    5、司法解释方面
    最高人民法院的司法解释一直在中国起着巨大的司法作用，实际地位甚至超过立法。大量的司法解释的出现本身就表明了我国法制的不完善，对于增强外商对中国法制的信心是极为不利的。因此应绝对减少乃至完全消除司法解释。即便是对于西部地区，司法人员的素质相对较低，亦不便频频动用司法解释进行指导。应允许司法部门凭自己独立的对法律的理解进行审判（仲裁），允许不同司法部门、不同司法人员对法条的不同看法和认定。否则全国设四级法院干什么？司法解释等于干预了下级部门的审判(仲裁)工作，虽然统一了人们对法条的认识，但却使审判工作的二审制度、监督审制度成为摆设，也影响了中国法制的权威和稳定。况且在WTO规则下，司法解释虽然亦通过司法文件形式等公开公布，但并未提前公布，往往是案后才公布，这与WTO透明度原则是不相符合的。
    6、地方法制方面
    相对于东部发达地区而言，西部地区招商引资等方面起步较晚，涉外案件较少，相应的法律法规亦较欠缺。所以应迅速建立健全西部地区的地方性涉外法制，针对西部的特点，针对WTO规则的要求，完善地方立法。值得注意的是，在西部大开发中，赋予欠发达地区的西部相对较多的优惠政策，给予投资商高于国民待遇的优惠待遇，并不违背WTO规则。因为低于WTO规则是不行的，但高于WTO规则是完全允许的。同时这也并不违背公平竞争的原则，因为公平竞争首先是竞争的起点要公平，否则难谈公平。况且在西部所有的企业享受同等的优惠，其间是完全平等竞争的。WTO中的非歧视原则禁止的是国别歧视和企业歧视，而西部制定更优惠政策鼓励外商到西部投资，不仅没有歧视，而且是极大的优惠。所以西部地方立法应抓住机遇，切实做好相应的立法工作，以保证经济的快速崛起。
    7、司法任务方面
    西部大开发及中国加入WTO，使中国的司法任务面临一些新的特点。如随着关税的逐步降低，非关税措施如配额管理的大幅度减少，一部分跨国公司有可能不再采取投资方式进入中国，而是以贸易形式把产品卖到中国，使中国总投资减少。由此，贸易纠纷会逐渐增多，投资纠纷会相应减少，司法应及时注意将重点任务做好准备和转移。西部地区在涉外司法任务方面，应结合本地区的利用外资现状和特点，进行详细的分析和预测，这不仅有利于提高司法质量，而且在引进人才（包括司法人才）方面起到借鉴和参考作用。
    8、依法行政方面
    WTO规则力求创建一个公平、安全、自由、非歧视和可预测的多边贸易体制，反对政府行为随意干预市场活动，鼓励各成员方政府以符合WTO规则要求的、公正的管理规范为依据，依法行政、接受司法监督。
    我国在以德治国、依法治国方面已经取得了世所瞩目的成就，但在依法行政方面，仍然存在一些问题，如领导批示、“红头”文件、地方的土“政策”代替法律法规、“上有政策、下有对策”的错误做法等，这在经济落后的西部地区，也是大量存在的。政府长期以来习惯于使用行政处罚、行政收费等方式来对经济活动进行约束和规范，而且大多数政策不象法律那样通过新闻媒介向社会公布，我国的行政程序是不透明的，如外国承包人还不能识别能给他们在中国经营发放经营许可的机构，与WTO的透明原则相悖。在一些具体行政任务方面，如政府采购制度与WTO的《政府采购协议》存在差距，我国虽有《政府采购条例（草案）》、《政府采购招标投标管理暂行办法》，地方政府也陆续制定了采购管理办法，但在政府采购最低限额方面规定较低，采购方式上缺乏WTO《政府采购协议》中规定的选择性招标、限制性招标、谈判式招标等采购方式，故选择余地较小等等。
    在行政司法监督上，我国的司法审查制度亦存在一些问题：如行政诉讼的受案范围仅限于行政机关的具体行政行为，不包括行政机关制定的一般规则即抽象的行政行为，即使后者明显地违反上级法律。一些发达国家认为，中国的司法尚未真正独立，财政开支隶属地方政府，从而其行政司法审查制度难于达到应有效果。另外，许多行政政策条例中尚未规定司法审查的条款，如反倾销和反补贴条例，在知识产权领域规定得也不十分清晰，可操作性较差。
    9、其他法制方面
    法制的建设是一个系统工程，如对于外资企业的建立，其涉及到建立、审批、登记、管理、重组、金融、保险、商业外资试点、破产等系列的法律政策规定和支持。尤其是在投资产品责任、破产、技术转让与工程承包、环境保护等领域亟待完善法制。如1995年的《外商投资产业指导目录》就亟需修改，增加透明度，增加政策引导，增加鼓励类的分类方法，减少禁止类的分类方法。原目录中要求中方控股，不允许外商独资的内容要根据WTO的要求加以调整。在西部城市供水、供热、供气、矿产、天然气等方面允许对外开放，加快制定、完善《反垄断法》、《西部土地开发法》、《土地法》、《国际私法》、《反不正当竞争法》等。增加电子商务等立法内容，吸收WTO争端解决机制中的有益成分，完善我国司法、仲裁制度。
    10、人才及科技政策方面
    所有的经济法律政策、开发发展等落脚点皆在吸引人才和资金、技术上面。西部目前所欠缺的不仅是资金，而更重要的是人才（包括司法人才）和科学技术。美国在开发西部的过程中，通过法律制定优惠政策如发迁移补贴费、住房教育补贴、参与投资入股及管理等，吸引了大批人才和技术。西部大开发可以借鉴，如技术入股、西部工资补贴、放宽户口档案限制、鼓励兼职等吸引人才西飞，否则没有大量的一流人才，西部大开发很难有突破性进展。
    值得欣慰的是，西部人才及科技政策问题已经引起了中国领导层的高度重视。科技部副部长邓楠在西安“2001中国西北论坛”上，介绍了国家将对西部出台一系列优惠科技、人才政策，如：逐步提高用于西部的经费数额，加大对西部国家重点实验室、国家工程中心、科技信息网络等科技基础设施建设的投入，分批建设40"50个研究开发基地、工程化示范基地和产业孵化器，鼓励西部地区企业提高技术开发投资比重，企业研究开发新产品、新技术、新工业的各项费用不受比例限制，建立艰苦边远地区津贴制度，加强西部科技人才培训，增加西部科技人员出国进修、参与国际科技合作与交流的机会，科技人员在西部地区兴办科技型企业，将取消股权、期权和知识产权入股比例的限制，对西部地区申报科技中小型企业创新基金项目，在同等条件下优先安排等等。虽然以上政策并没包括所有方面，而且其具体实施还有待于具体的相关配套政策，但可以肯定，只要中国朝着这个方向不断地努力，西部的发展前景一定会无限美好。
   
   
    Abstract
   
    【写作年份】2002【学科类别】国际法->国际经济法