西方发达国家就业政策及其对我国再就业政策的启示

　　失业问题（也就是就业问题）是宏观经济学的基本问题之一，实现充分就业更是政府的宏观经济目标之一。一方面，严重的失业问题导致资源的大量浪费和收入的减少，进而引起社会福利的下降，同时也是人力资源本身的一种损耗；另一方面，失业还会影响到人们的情绪和家庭的生活，带来极高的社会和心理代价。近几年，随着我国经济体制改革的不断深入，经济结构的深化调整，我国的失业问题较为严重，失业人员不断增多，大部分下岗职工生活困难，家庭可支配收入下降，这严重阻碍了我国的经济向纵深发展，影响社会的稳定，使得我国当前扩大内需，发展经济的目标大打折扣。反观当今西方发达国家，进入90年代以来就业形势同样也不容乐观，但通过不同程度上的政策调整，近几年失业问题有所缓解。本文将以新一轮世界经济发展和我国再就业工程现状为背景，借鉴西方发达国家解决就业问题的经验，提出进一步优化我国再就业政策的建议。
    一、当前西方发达国家失业的特征及成因
    进入90年代以来，世界经济面临着全球化、知识化浪潮的冲击，西方发达国家在不断的进行经济结构调整，发展经济的同时，失业问题成为阻碍其经济发展的不可忽视的问题。其呈现出如下特征：
    1、失业规模大，失业率高。据美国劳工部统计，1995年上半年，美国失业人数已从1990年的687万增加到767万，但据联合国贸发会议专家估计，算上隐性失业的人数，美国失业人数至少有1300万。欧盟自从1992年以来，平均失业率一直在9.6%以上，至1999年上半年，失业率高达11.4%，失业人数达到1800万。据《日本经济新闻》报道，1999年上半年，日本的失业率达到5%左右，这是日本40年来的最高纪录。
    2、结构性失业是失业问题的主要表现。西方国家一方面是大规模失业，另一方面是高技术人员的需求增加，许多失业者不能适应高技术、高知识的岗位。西方国家能够大规模地吸纳就业人员的传统制造业，如冶金、服装、化工、机械、电子、汽车制造等，因竞争、环保、结构升级等原因而迅速外移或处于不景气状态，这些行业的就业仅占西方发达国家的20%；而增长较快的知识密集型产业，如高新技术产业等，因需要的是知识性和技能性专业人才，使一般劳动者难以胜任。
    3、失业明显具有非周期性。西方国家以往的失业一般只发生在经济衰退时期，具有与经济周期相随的周期性规律。但目前尽管西方国家经济走出低谷（日本除外），呈上升态势，然而失业率却一直居高不下，甚至是不断上升。例如欧盟自1993年经济走出低谷，但各成员国的失业状况并未得到改善，反而伴随其经济回升而不断恶化。
    4、失业的范围广。当今西方发达国家的失业不只限于“下层阶级”，包括白领人员和管理人员在内的相当数量的成员也面临着失业的考验。受自动化浪潮影响最大的是蓝领和白领工人，而现今掀起的企业改革风潮，影响到了社会的中间阶层，威胁着社会中最重要的政治群体—中产阶级。西方企业正在迅速地改革其组织结构，以使其适应于微机的应用。在这个过程中取消了传统的管理层次，缩小了工种分类，缩短了生产和分配流程，简化了行政管理，其结局就是大量的管理人员失业。在美国，80年代大约裁减了150万个中层管理职位，进入90年代，裁员已延伸到中上层的管理人员。
    90年代以来，西方各国的大规模失业所具有的特征，归根到底源于经济的全球化、知识化浪潮的冲击，以及西方各国原有就业政策的弊端。
    首先，经济全球化把所有国家的国民经济都纳入了国际竞争，只有那些能够顺利地适应变化了的条件，不断地调整自身的经济结构，顺应国际经济一体化潮流的国家才能保持竞争的优势。在竞争中，只有那些以最低成本生产出最优产品的企业才能得以生存。激烈的国际竞争，迫使企业充分挖掘一切合理化的潜力，消灭那些超出平均水平的高额工资和工资附加成本而导致的劳动生产率增长不大的劳动岗位。因此竞争的一个结果就是企业为了提高劳动生产率或是在生产转移过程中而大批地解雇工人。在美国，从1979年到1992年，工业的生产率提高了35.2%，而就业人数则减少了15.3%。
    其次，知识经济的发展在当今国际经济发展中起到越来越突出的作用。目前，经济的发展越来越建立在知识和信息的基础上，知识已被认为是提高劳动生产率和实现经济增长的驱动器，国际经济已进入知识化时代。一国的经济成功不再依赖大型的工业结构，也不再依赖各种生产要素的传统组合，而是越来越取决于各种知识要素的组合。劳动，特别是简单劳动已处于次要地位，工人的劳动越来越为高效率的机器所取代。因此随着知识经济的兴起，信息、通讯技术、自动化、智能化技术的发展，产业的调整与升级，传统行业和领域的工作机会都将急剧减少，大量技术素质难以适应新形势要求的工人从传统行业游离出来的。仅就欧盟情况看，传统行业的失业者即占全部失业者的四分之三。
    最后，西方国家原来的一直以牺牲效率、保证公平与政治稳定为特征的就业制度、社会福利制度以及失业保险制度相结合的就业政策已日益成为解决失业问题，降低失业率的巨大障碍。较高的福利制度使其在经济全球化过程中动作迟缓，国家的财政负担，企业的税收负担明显加重，投资严重不足，工人无生存压力和从业动力，导致资源配置的无效率，经济增长缓慢，失业居高不下。如瑞典皇家经济学院的报告显示瑞典的高福利制度已经使瑞典市场机制失灵，瑞典社会已经从竞争者或工作者社会变成了一个剪息票者、吃福利者的社会。政府过多转移支付和各种法律制度对劳动力市场的干预使得瑞典的劳动力价格昂贵，企业成本上升，竞争力下降，经济停滞和失业率上升。
    二、当今西方发达国家就业政策的调整
    西方发达国家针对90年代以来出现的失业问题，相应地对其就业政策进行了大幅度调整。
    1、以持续的经济增长创造就业。西方各国更强调其国民经济的全球竞争力，形成了在经济增长中拓展就业空间的思路。为此发达国家普遍从优化产业结构入手，改造和重组煤炭、纺织、钢铁、建材等夕阳产业，大力发展电子、信息、通讯、环保、能源、医药、新材料和生物技术等新兴产业，使之成为新的经济增长点，并带动相关产业发展，从而创造出许多就业机会。如欧盟通过电子、通讯、生物工程产业的发展，近几年经济持续增长，2000年创造就业机会600万个。同时发达国家还注重企业的竞争和创新能力的提高，扶持中小企业，尤其是大力支持风险性中小企业。如美国自克林顿政府上台以后，实行了旨在提高企业竞争力的一系列政策，包括打破保护行业的垄断，降低企业所得税，大幅度削减社会福利开支，降低企业成本，设立中小企业开发中心，在政策、法律、投资、科研、人员培训上对中小企业给与支持等。这些措施实施之初不可避免地使成千上万的人失业，但随着美国经济的日渐复苏，至2000年上半年，美国增加了1700万个就业机会，实现了一次就业奇迹。在宏观经济政策上，西方发达国家普遍实行稳定导向的货币政策，保持货币及外汇市场稳定，控制名义工资的增长，实行协议工资制和弹力工资制（根据劳动力市场供需情况来确定雇员工资），使实际工资增长适当低于劳动生产率的提高，削减财政赤字，建设预算平衡的健康财政，以增强公众预期，引导长期利率降低，从而增加投资，刺激经济增长，达到促进就业增长的目的。
    2、改革原有的社会福利制度和失业保障制度。改革的目标是在保留保护失业者功能的同时，恢复市场的激励机制，从简单地保护失业者转为促进他们再就业。为此，欧盟各国普遍推出了新的法案，改革以前的福利制度。如法国1999年通过的《福利改革法案》把“帮助和鼓励人们通过从事工作来摆脱贫困核对福利的依赖，并获得体面的生活保障”作为首要目标，推行了大规模“从福利到工作”计划。政府承诺承担起为公民改善就业机会的责任，同时亦要求由劳动能力的人也要相应承担起自己的责任，否则将失去失业救济。在领取失业救济金的条件、数量及期限上，也变得比以前苛刻。如此措施使2000年法国领取失业救济金的人数比上以年减少了近百万，法国财政负担大为减轻，同时失业问题也有所缓解。
    3、通过加强对劳动者的培训和再培训，提高劳动者的适应性和流动性，以减少结构性失业。如日本劳动省近几年加大了对失业者的在就业援助力度。以前规定，失业者只能在指定的公办职业训练机构接受学习和训练，结果造成公办机构的负担十分繁重，且使学习人数也受到限制。新制度规定，失业者在一定的金额范围内，可以完全自由选择职业培训点，自由选择培训的内容，培训费用可以从失业保险金中全部或部分报销。同时对接受培训者的失业保险金可相应地延长，失业者从接受一项再训练开始到培训结束，一直可以领取失业保险金，并且再培训结束后3个月内，也可享受失业保险金。从实施效果来看，日本每年有100万失业者接受了再培训，80%以上的人再培训后找到了新工作，平均工资相当于以前收入的93%，使得日本尽管近几年经济持续衰退，但失业率最严重失业不过在5%左右，在西方国家中处于较低水平。
    4、以促进劳动力市场灵活化为目标，改革就业制度。西方各国普遍进行劳动力市场实施结构改革，完善劳务市场机制，促进劳务市场和劳动组织现代化，使之能适应经济的变化，具体的措施如减少工时，设置部分劳动、临时劳动工作岗位，设立弹性工资制等。例如欧盟各国十分注意将劳动力市场的外在灵活性（如通过雇用临时工增强劳动力市场的灵活性）和内在的灵活性机制（如对长期雇员实行灵活的工作时间表）相结合，充分发挥劳动力市场对就业问题的调节作用，使劳动力市场经常处于不饱和状态，存在吸纳就业的空间。
    西方国家上述就业政策的调整，使得西方国家自90年代以来出现的较为严重的失业问题得到缓解，这一方面保障了经济资源的合理配置，促进了其经济发展；另一方面也缓解了社会矛盾，为其经济发展提供了一个良好的环境。因此值得我们借鉴。
    三、西方经验对我国再就业政策的启示
    当前我国就业状况存在着如下特点：第一，公开失业率较低（2000年底城镇登记的失业率为3.1%），但传统就业体制所形成的巨大就业存量，成为当前隐性失业（相对于公开失业而言，指在生产单位中的劳动力实际数量大于劳动了需求量的部分，处于部分工作或完全不工作状态）的主体；第二，目前我国经济处于过剩经济运行状态，需求不旺，产品大量积压，企业开工不足，经济效益下滑，失业工人增加；第三，传统体制中专门化社会保障机构的缺位，失业保障体系不健全给国有企业改革中的城市职工带来巨大的冲击，同时大量农村剩余劳动力向城市的转移也使城市中就业矛盾愈加突出；第四，我国即将加入WTO，不可避免地受到国际经济一体化和知识化的冲击，为了适应新的形势，结构调整已经开始进行，传统产业改造，新兴产业发展需要高素质的劳动力和新型的劳动力，而我国劳动力的素质普遍偏低，择业观念陈旧，从传统产业淘汰下来的失业人员难以适应新形势下对高素质劳动力和从事特定工作形式的要求，劳动力供求结构的矛盾日益突出。
    在如此的沉重就业压力下，我国的再就业工程应该充分发挥政府、企业、个人和其他社会组织的力量，借鉴西方发达国家治理失业的经验，结合本国的实际情况进行探索。
    1、大力推进就业制度的市场化变迁。我国传统的就业制度在劳动力资源配置方式上存在强制、僵化、激励不足和风险机制缺位等严重弊端，直接导致劳动力难以自由流动，劳动力资源配置的低效率，给目前就业状况的改善带来诸多难题。因此一定要发挥市场机制在资源配置效率上的优势，通过市场机制的基础性作用，可以大量节约改善就业的社会成本。西方国家就业政策的调整之所以远较我国容易，关键因素就在于劳动力市场机制的深厚。因此我们应做好建立健全完善的劳动力市场的工作，如打破刚性的就业计划与工资制度，促进劳动力流动；全面确立企业和劳动者的市场主体地位；推动劳动力市场体系的建设与功能完善等。
    2、从劳动力的供给和需求两方面入手，实行积极的就业政策。就劳动力供给方面而言主要是对劳动力的数量及质量进行控制。一方面控制劳动力的供给的数量，防止其恶性膨胀；另一方面提高劳动力的素质，改变劳动者的就业观念，使之能满足新形势下对劳动者的需求。具体措施包括控制人口总数的增加；延长青年人的教育年限和提前老年人的退休年龄；加强小城镇的建设和农村乡镇企业的建设，对农村剩余劳动力的转移加以合理的疏导，就地吸纳农村剩余劳动力，使之不盲目流入大城市；借鉴日本模式，大力开展劳动力的再教育，提高其知识素质和技能素质，增加对职业培训的投入并结合失业保险金的发放，设立鼓励再就业培训的特殊津贴，同时通过立法进行一部分强制性培训；通过法律认可，税收及贷款优惠以及政府补贴等途径，鼓励自主就业和传统观念中非正规就业发展。就劳动力需求方面而言，政府和企业应共同努力，增加对劳动力的需求。具体措施包括把实现积极的经济增长作为扩大就业的基本途径，大力进行经济体制改革，适时地进行产业转型，发展支柱产业，扶持主导产业，发挥主导产业的前后向连锁作用，带动一批产业发展，创造大量的就业机会；通过宏观经济政策促进宏观经济环境的好转，如采取扩张性的财政政策，加大公共工程的投资，直接增加就业岗位，或通过扩张性的货币政策，刺激投资，间接增加就业，或鼓励劳动力向西部流动，将西部大开发与扩大就业紧密连接起来；鼓励企业竞争和创新能力的提高，打破行业垄断，在资金、技术、法律政策上给与企业援助，鼓励其进行技术改造，同时降低企业的负担，取消对企业的不合理收费和摊派，并在一定程度上给与企业税收上的优惠，彻底改革“企业办社会”的做法，剥离企业统包职工一切的职能，只有企业负担的降低，才能使企业有能力提高更多的就业机会；扶植中小企业的发展，鼓励私营和个体经济广泛参与经济领域，积极吸引外资，增加就业容量；通过专门组织，发展对海外的劳务输出；缩短劳动时间，增加工作制度的灵活性以及促进就业形式的多样化，增加就业。
    3、建立健全完善的社会保障体系，实施再就业工程，建立中国的就业网络体系。主要是加强失业保险制度，再就业培训制度，再就业服务制度建设，使失业人员有较为稳定的生活保障，并能提高其知识素质和技能水平，保障其拥有再就业的机会。我国应通过再就业工程的实施，形成有自己特色的就业网络体系。首先，在体系构架上，应包括管理核心、中介服务、职业培训、失业保险等各类组织机构（鼓励市场化主体的参与）；其次，各类就业机构应被赋予明确的职责分工，并在各自专门化发展中，获得更高的协作效率；最后，就业体系还包括一个由一系列就业政策和措施工程的工具子系统，以满足系统功能发挥的需要。就西方各国经验来看，完善的失业保障体系对于经济发展而言是必不可少的，但高福利制度又可能导致就业政策的低效率，资源配置的低效率以致整个经济的低效率。因此我们在建立健全社会保障制度的具体过程中，一方面要尽快促进失业保险与失业救济的发展，完善失业保障体系；另一方面，吸取西方国家的教训，把失业救济同积极的就业促进结合起来，如成立再就业支援服务公司，对失业者进行信息与咨询服务，减少因劳动力供求脱节而造成的摩擦性失业；分设对劳动者和对企业的各种就业促进津贴等。
    总之，就业政策的提出和改进是建立在失业成因的一般理论基础之上的。因此，我国就业政策的选择必须综合考虑影响就业状况的直接和间接因素，在借鉴国外成功经验的同时，立足于本国的实际国情，采取适当的策略，并根据实际情况的变化相应地变化策略，为将失业率控制在4%以下这一宏观经济目标而努力。
    【参考文献】
　　参考文献：[1]袁志刚：《失业经济学》，上海三联书店、上海人民出版社1997年版。[2]杨逢珉等：《欧盟经济研究报告》，经济科学出版社2001版。[3]孔德威：《西方各国就业政策的调整》，当代经济研究1999年第12期。[4]EconomyandSocialCommitteeoftheEurommunities：OPINIONontheGreenPaper：partnershipforaneworganizationofwork，Brussels，10—11Dec2000【写作年份】2002【学科类别】经济法->经济法