解读行将表决的澳门特区《维护国家安全法》

贯彻落实一国两制和基本法的需要
———解读行将表决的澳门特区《维护国家安全法》
李海涛
    2月13日，澳门特别行政区立法会第二常设委员会完成了对《维护国家安全法》法案的意见书修订，并于17日签署《维护国家安全法》法案审议意见书，初定本月25日在立法会全体大会上讨论细则并进行表决，法律将于通过翌日生效。
    立法背景及过程
   
《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》(简称为基本法)第23条规定：澳门特别行政区应自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密的行为，禁止外国的政治性组织或团体在澳门特别行政区进行政治活动，禁止澳门特别行政区的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系。

    世界各主要国家都有全国统一实施的维护国家安全的法律。澳门特别行政区是中华人民共和国的一个享有高度自治权的特别行政区，直辖于中央人民政府。基本法第23条关于澳门特别行政区自行立法禁止危害国家安全行为的规定，是一国两制下的一项特殊安排，体现了国家对澳门特别行政区的信任与尊重。无论是澳门特别行政区政府还是澳门居民，维护国家安全不仅是义务，更是一项神圣职责，不仅是贯彻落实一国两制方针和基本法的需要，更是澳门社会和居民的根本利益所在。

    澳门回归以来的事实证明，内地的稳定与发展，与澳门社会的繁荣唇齿相依，密切相关。因此，维护国家安全是澳门社会保持可持续发展的最大保障。澳门回归祖国之后，原适用于澳门的葡萄牙有关维护国家安全的法律已失效，澳门现行的有关刑事法律中仅有保护本地区安全的规定，而没有对应于基本法第23条禁止事项的法律条文或单行法律。所以贯彻落实基本法第23条的规定，制定维护国家安全的法律不仅是落实一国两制方针和基本法的需要，也是完善澳门特别行政区自身法律制度，填补法律空白的要求。

    贯彻落实基本法第23条的规定，制定维护国家安全的法律，是澳门特别行政区政府一贯的立场，并为此作了多年的研究和准备工作：
    早在2002年4月10日，特区政府公布的《短、中期法规草拟及修改计划》就将落实基本法第23条立法列入该计划中。
    2003年7月18日，行政长官何厚铧表示：澳门目前不存在危害国家安全罪，是一个极大的法律漏洞，这一漏洞需要在基本法第23条立法时加入弥补。
    2007年6月20日，特区政府公布《澳门特别行政区2007—2009年度公共行政改革路线图》，落实基本法有关第23条的立法工作被纳入路线图工作规划内。

    澳门特区政府在多年的研究过程中，不仅比较了国际上不同国家有关维护国家安全的法律，而且研究了过去几年澳门社会各界人士有关制定维护国家安全法律的意见和建议，并根据澳门实际情况和法律制度，对如何规定基本法第23条要求禁止的危害国家安全行为进行了深入的论证。在此基础上，草拟了维护国家安全法(草案)，并于2008年10月22日至11月30日期间进行了公开咨询。

    在咨询期内，特区政府通过各种渠道和途径，收到意见共784份，其中657份属于个人提供的意见，127份属团体提供的意见。资料分析显示，社会各界对维护国家安全法(草案)的主要内容表示认同。在上述意见书中，大多数同时对维护国家安全法(草案)提出了修改意见和建议。

    立法的指导原则
    无论是特区政府，还是立法会，在研究《维护国家安全法》草案时，始终遵循的指导原则是：
    1.全面贯彻落实基本法第23条的规定，以维护国家的独立、统一、领土完整、内部及外部安全。
    2.坚定维护基本法规定的澳门居民享有的各项权利与自由。维护国家安全与维护澳门居民享有的权利和自由是一致的。维护国家安全，保障国家免遭外敌侵略和内部暴力的威胁，维护和平稳定的环境，是澳门居民享有各项权利和自由的必要条件。同时，明确规定危害国家安全行为，避免产生歧义，也是维护澳门居民各项权利和自由的必然要求。

    3.根据澳门实际情况和法律制度进行立法。基本法在规定澳门特别行政区自行立法禁止危害国家安全行为的同时，还规定澳门特别行政区保持原有的法律制度基本不变。因此，《维护国家安全法》的立法要根据澳门的实际情况和法律制度，明确界定各种危害国家安全的罪名、构成罪行的要素。在立法过程中，要适当参考回归前澳门的有关刑事法律条文、澳门现行刑法典的相关规定及大陆法系国家有关维护国家安全的刑事制度。

    4.危害国家安全罪行的刑罚须能反映该等罪行的严重性及危害性。以澳门刑法典规定的刑事处罚制度为标准，单项罪行最高可处二十五年徒刑、数罪并罚最高可处三十年徒刑，立法按照各种危害国家安全罪行的严重性及危害性，确定适当的刑罚，并与澳门刑法典及其他刑事法律规定的各种罪行量刑幅度保持平衡。

　　立法的主要内容及特点
    除了序言以外，《维护国家安全法》共计15条。第1条至第7条规定了危害国家安全的七种犯罪行为，即叛国、分裂国家、颠覆中央人民政府、煽动叛乱、窃取国家机密、外国的政治性组织或团体在澳门作出危害国家安全的行为、澳门的政治性组织或团体与外国政治性组织或团体建立联系作出危害国家安全的行为，其余条款则规定了法人的刑事责任、附加刑、法律适用、责任减轻、诉讼程序公开等内容。

    与大陆刑法中危害国家安全犯罪的规定相比，澳门《维护国家安全法》具有以下三个特点：
    1.最高刑的规定。依照澳门刑法典的标准，《维护国家安全法》规定最严重的三种危害国家安全犯罪，即叛国、分裂国家、颠覆中央人民政府犯罪的刑期为十年到二十五年，其他危害国家安全犯罪的最高刑期相对较低。如煽动叛乱的，处一至八年徒刑。

    2.法人刑事责任。法人(包括非法人团体)机关或代表人以法人名义并为该法人利益而实施危害国家安全犯罪的，法人要承担刑事责任。法人的刑事责任方式包括罚金和被责令解散两种。同时，法人承担责任的，并不排除有关行为人的个人责任。

    3.犯罪预备条款。尽管有意见认为，预备行为的含义不够清晰且危害性相对较小而建议删除预备行为的规定，但特区政府和立法会考虑到危害国家安全罪行的严重性，认为危害国家安全行为在组织、策划、预谋阶段就应当受到惩处，所以决定保留对犯罪预备的规定，但与最初的草案相比，预备行为的规定只适用于最严重的三种犯罪，即叛国、分裂国家、颠覆中央人民政府罪，而取消了最初草案中对其他犯罪行为的犯罪预备规定。另外，前述三种犯罪的预备行为的最高刑期为三年。

    澳门特别行政区《维护国家安全法》的制定，不仅会对澳门产生深远的影响，同时应该也会对香港相关立法产生推动作用。
（作者系中共河南省委党校法学部副教授）