民主、法治视角下的警民四重关系

GeDQpJYW · 发表于 2009-3-30 10:13:15

　　在我国，警民关系一向被称为“鱼水关系”。这是一种比喻的说法，意在说明警民关系之密切、之重要，犹如鱼儿离不开水。但从学术观点看，这种形象化的“鱼水论”，并没有揭示警民关系的具体内涵。在倡导民主、推进法治的今天，以民主、法治为视角，深入阐释警民关系，对于指导公安实践、构建警民和谐，已属十分紧迫。在笔者看来，在新的历史背景下，警民之间至少存在着四重关系：

　　一，在政治层面，警民之间是“委托—忠诚”关系

　　根据人民主权原则，国家一切权力属于人民，警察权亦不例外。但在任何国家，人民都不可能直接行使全部国家权力，而必须通过宪法和法律，委托给政府机关及公务员行使。在我国，警察权源自宪法和法律的规定，但归根结底来自人民的授权。这样，警民之间就形成一种委托代理关系，人民委托公安机关和人民警察行使治安管理权、刑事侦查权等国家权力，公安机关和人民警察则必须忠于人民、尽职尽责。这种委托代理关系，亦应遵循天然的民法上的代理制度的一般原理，即：公安机关及人民警察应本着为人民服务的宗旨，在人民授权的范围内（法律的范围内）行为，不得越权和滥用职权，否则即应承担相应法律责任。

　　在我国警察理论中，十分强调警察的忠诚义务。“忠诚是警魂”，“忠于党、忠于祖国、忠于人民、忠于法律”，“做人民公仆”，在根本上，都是强调对人民的忠诚。所谓忠诚，具体含义有二：一是“立警为公、执法为民”，严守权力的公共性、廉洁性，防止权力异化、蜕变成谋取警察团体及个人私利的工具;二是自觉接受人民的监督和批评，向人民负责。忠诚的核心，是摆正警察与人民的关系，摈弃特权观念，树立公仆意识。正如胡锦涛总书记所要求的，要“权为民所用、利为民所谋、情为民所系”，永远做人民的公仆、人民的勤务员。

　　二、在社会层面，警民之间是“需求—服务”关系

　　任何公共权力的设立，均是为了满足一定社会需求。警察权作为一项公共权力，其功能首先在于满足人民对安全和秩序的需求。根据现代公共管理理论，警察机构也是一种社会服务机构，向社会提供安全、秩序等公共产品。随着服务行政理念的普及，各国警察机构无不强化其服务功能，积极回应公众需求。美国著名的政治学学者埃利诺·奥斯特罗姆认为，警察部门就是一个公共经济的产业，是为社会提供直接和辅助服务的机构，直接的服务包括：巡逻、交通控制、犯罪调查;辅助的服务包括：无线电通讯、成人预审拘留、入警培训、犯罪实验室分析。很显然，奥斯特罗姆把警察部门视为社会的一个服务机关，认为警察所做的一切都直接或间接地是满足社会需求的职业活动。当前，在世界许多国家，社区警务方兴未艾，正是警务工作由打击、管制转向服务的鲜明体现。

　　在我国警察理论中，更是十分强调警察的服务职能。“全心全意为人民服务”是中国共产党的根本宗旨，也是人民警察的根本宗旨。对此，《人民警察法》有明确规定，党和国家领导人亦反复强调。但在实际工作中，仍存在着两大偏差：一是重管理、轻服务，甚至认为服务不是公安机关的职责；二是对人民群众的需求变化不敏感，使服务滞后于需求。特别是，仍有许多公安机关领导和民警没有认识到，随着社会经济发展、民主法治进步，社会公众的需求结构已发生重大变化，在温饱、安全等基本需求得到解决后，人民群众而对自由、人权、尊严的需求却与日俱增。这就要求公安机关和人民警察必须积极适应这种变化，坚持严格、公正、文明执法，改进执法方式，加强人权保障。否则，就会在公众需求与公安工作之间产生落差，人民群众就会产生失望和不满。

　　三、在经济层面，警民之间是“索纳—供养”关系

　　国家机构和公务人员向社会提供服务，而社会公众通过纳税供养公务人员，这是古今中外的通理。公安机关和人民警察要维持其自身生存和有效运转，完成职责和任务，均需消耗一定的经济资源。这就形成了警民之间的“索纳—供养”关系。这种供养，正当、合法的渠道就是国家财政，一旦国家财政供养不足，“皇粮”断炊，国家往往通过“不给钱、给政策”的方式，让警察机构自己向社会索纳、与民争利，即所谓“吃杂粮”。在我国执法实践中，许多地方大搞“罚没款”按比例提成、违规向受害单位收取办案费等做法，就是典型之举。

　　在我国，由于实行分灶吃饭的财政体制，基层财政能力普遍不足，对警察的投入极少，有的地方连基本工资和办公费用都无法保障。而此时，国家、社会和公众对公安机关的要求并没有降低，而且要求提供更多的、更好的、更快捷的服务。如此，必然导致基层公安机关普遍经费短缺、保障困难，“索纳—供养”关系严重紧张。其恶果，一是由于待遇普遍偏低，导致部分民警忠诚感、敬业度下降，一部分精英人才a>外流;二是直接影响公安机关管理和服务的能力与水平;三是迫使警察机构和警务人员不得不在财政供养之外寻求经济来源，由此引发了乱罚款、乱收费、插手经济纠纷等诸多不良现象。

　　如果不考虑警察机构可能存在的人浮于事、资源浪费、贪污腐败等因素，警察由于财政供养不足而向社会自行索取，就成为平衡正常“索纳—供养”关系的无奈之举。对公众及社会而言，天下没有免费的午餐，要想享受优质、高效的警务服务，就必须加大对公安机关投入，多付出更多的供养。从许多法治国家的做法看，提高对警察机构及警务人员的供养水平，往往是强化其职业忠诚度、增强其执法能力和服务水平的必要保障。在供养不足的情况下，很难维系一个优质、高效、快捷的警务系统。此时，社会公众也只能另辟蹊径，自己花钱请保镖、保安、私人侦探，以获取更多的安全服务。

　　四、在执法层面，警民之间是“命令—服从”关系

　　人民通过宪法和法律将权力赋予警察，警察亦应严格执法、为民服务，在此基础上，人民就有服从和支持警察执法的义务。这种服从和支持，在本质上，是对代表其意志的宪法和法律的服从与支持。在法治社会，树立警察执法权威，是维护社会秩序的重要保证。根据词典的解释，权威是指“使人信从的力量和威望”。权威与权力密切有关，但有权力未必有权威。单纯的武力强制也可以导致服从，但不能产生权威;警察只有赢得公众信赖，得到公众的自愿服从和主动支持，才谈得上执法有权威。

　　警察执法权以强制力为后盾，命令是其权力运作的基本形式。因而，“命令—服从”关系体现着警察的执法权威。但警察执法权威不是凭空来的，它依赖于前三层关系的和谐：一是警察权来源及行使具有合法性，即“委托—忠诚”关系平衡，群众信赖警察;二是警察工作有业绩，即“需求—服务”关系平衡，群众满意警察;二是警察工作要符合成本效益原则，即“索纳—供养”关系平衡，群众负担合理。没有这三层关系的平衡与和谐，就很难出现良好的“命令—服从”关系，警察执法权威也就无从树立。

　　近年来，在我国公安工作中，警民关系失谐问题较为突出。其表现：一是袭警多发，群众对警察执法不支持、不配合;二是警民之间缺乏信任，感情疏远。究其原因，根源就在于警民之间的上述四重新关系失衡，导致人民群众对警察不信赖、不认同，甚至抵触、反抗。从当前和今后一个时期看，影响和干扰上述警民四重关系平衡、和谐的因素颇多，且短期内难有根本性改观。因而，要密切警民关系、营造警民和谐，尚需政府及公安机关下一番大工夫。

　　（作者系中国人民公安大学博士研究生，100038，北京西城区木樨地南里）

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