公务员住房不应享受超国民待遇

●一段时间来，一些中央部委和地方政府打着保障性住房的名义，以各种形式为公务员建实物型住房有不断加剧的趋势。或明或暗的“福利分房”正在卷土重来。住房保障体系应当覆盖公务员群体，但公务员住房保障不应当享受“超国民待遇”。
●为公务员建住房是一个并无争议的命题。但是要动用公共资源，纳入住房保障体系，采取区别化的政策去为公务员建拥有产权的实物型住房，则必须在合法、合规、合理的范围内，不能靠“打擦边球”去谋取不正当利益。
●城市的土地资源是国民财富中的优质资源，这些资源必须按照公共利益最大化的原则来进行配置，而不能按照某一社会群体利益最大化的原则来进行配置。在公共利益和个别利益的关系上，掌握社会权力的群体应当具有基本的自律精神。
一段时间来，一些中央部委和地方政府打着保障性住房的名义，以各种形式为公务员建实物型住房有不断加剧的趋势。或明或暗的“福利分房”正在卷土重来。住房保障体系应当覆盖公务员群体，但公务员住房保障不应当享受“超国民待遇”。
公务员应当有住房。这是一个无需论证的命题。所有公民都应当享受适当住房。给予公务员这个特殊的社会群体以一定的区别化保障，也有一定的必要性。因为公务员是受社会委托维护公共利益的职业群体。这个群体队伍的稳定符合公共利益的稳定和最大化；公务员不是一个通过市场化竞争来获取消费性资源的群体，给予岗位对应的福利保障有利于降低公务员队伍的流动性，维护其稳定性。但是，在任何国家，包括住房待遇在内，公务员的福利标准都应当是社会中等水平，而不应享受显然超出社会其他群体的超国民待遇。
　　一、任何国家都没有公务员住房享受超国民待遇的“经验”
　　纵观各国住房保障体系，几乎找不到为公务员提供实物型产权房的保障方式。除了维护国家形象所必须的“官邸制”住房外(官邸待遇也只是和任期相联系的一种职务消费，并不和私人产权挂钩)，国外实物型公务员住房保障通常有三个明显特点。一是以只租不售的租赁型住房为主，例如履行职务所必须的特殊岗位宿舍、政府持有产权的公务员公寓等；二是重点保障的对象是年轻或低端岗位的公务员，例如提供给单身或低端公务员租赁型住房通常含有政府“暗补”贴租，因而租金低于市场价格。三是只保障基本住房需求，适当兼顾一定职务的改善性寻求，不包括享受性需求，例如实物型保障住房通常都是“小户型”，家庭人口多的一般也只有60-80平方米/套。
少数国家也有与产权相联系的，但只有三种情况：一是20年以上的旧房，如果当地不再需要，可以卖给居住者。如法国。二是和社会一般住房保障体系融合一起。欧美一些国家所有符合保障条件的社会成员都可购买一种叫做“affordable house”的(意即“与支付能力相称的房子”，或“买得起的房子”)的住房。这种住房享受政府提供的廉价土地，因而价格便宜，且可以享受先租后买，或分次购买产权等政策援助。其中公务员能享受的区别于其他社会群体的惟一政策是，在这种住房中划出一定比例优先供应公务员。如英国。三是组建专门针对公务员的建房机构，由公务员通过“公务员基金”等金融组织集资建房。但这种“集资建房”通常仍要按照市场化原则支付地价，而且仍以满足中低端公务员的需求和以满足基本住房需求的“小户型”为主。如韩国。
国外保障公务员住房是主导性措施是货币化、金融化的政策。其中主要做法，一是给中低端公务员比照市场化租金水平发放租房补贴(注意，是补贴租房，不是补贴购房)。二是建立一些含有政府贴租暗补的租赁型公务员宿舍。三是组建公务员住宅基金等互助型金融组织(这种基金也并非公务员所独享，公务员基金通常只是退伍军人、教师等各种社会群体同类基金中的一种)。四是为公务员融资购房提供一定形式的担保。五是通过特定金融组织为公务员提供优惠利率贷款等。
在大多数国家，公务员住房保障都是纳入社会一般住房保障体系中的。作为一项公共政策，社会住房保障体系覆盖包括公务员在内的社会群体；与其他社会人员相比，公务员在住房上能够享受的特殊待遇非常有限。
特别强调指出，国际经验真正普遍证明的一点是，政府持有、配置实物型公务员住房的政策往往是低效率、高成本、浪费资源和容易滋生腐败的。不仅如此，一些因特定发展阶段的历史条件、社会政治传统等原因，在公务员住房保障上采取了相对较多区别化政策的国家，例如韩国、日本、法国等，其政府都无一例外地因此项政策受到了社会各界的尖锐指责批评。近年来，这些国家都在采取措施逐步收缩原有政策范围、降低保障标准或努力把公务员住房保障纳入社会一般住房保障体系。其中包括高级官员的官邸和普通公务员的“廉租房”。相反，基本没有对公务员实行区别于其他社会群体住房保障政策的，如美国、德国、瑞典等，则很少因此引起舆论对政府的批评。
在世界各国，公务员群体因政策保障而在当地工薪阶层中享受最好居住条件的，不论富国还是穷国，不论大城市还是小城镇，不论历史还是现实，除了前苏联，一个例证都找不到。
　　二、公务员住房上的超国民待遇危害极大
当前，一个值得高度关注的趋势是，不少地方正在采取“委托代建”、“定向开发”的方式，大兴土木地给公务员建实物型住房。这些单位名义上大都打着“集资建房”的旗号，实质上是力图绕过土地公开“招拍挂”的政策门槛，甚至把公务员住房纳入免交土地出让金的“经济适用房”范围，再加上各种明暗的税费优惠，一些部门的公务员往往可以用只有市场价若干分之一的“价格”买到产权房。一些地方以政府搬迁为名，在原有公务员住房政策之外，在所谓的城市“新区”另建高档、奢华的领导干部集中居住区、公务员小区等，高标准、低价格地为公务员配置住房；一些已经享受了福利分房和住房制度改革优惠政策的公务员再次有机会低价买大房子、好房子。还有一些单位，一边给公务员发着“住房补贴”，另一边又提供远低于市场价格的“集资房”，货币、实物保障两头享受。
这些都是给公务员超国民待遇的腐败做法。
给公务员住房以超国民待遇的做法有几种冠冕堂皇的理由。
一是，“公务员的工资买不起房，所以政府要给予特别保障”。确有很多公务员买不起房，这是事实。但公务员买不起房的比重是否高于社会中等收入者阶层？这才是公务员是否应享受特殊政策的关键！毋庸置疑，我国公务员的工资水平已经达于社会中等程度。如果公务员买不起房，那么全社会中等收入者阶层都处于同等条件；这时社会公共政策要解决的，就是如何逐步实现大多数人买得起房的问题，而不应是“公务员优先买得起房”的问题。事实上任何国家公务员的购房能力都是高于其他社会职业同等收入者的，因为他们的职业风险小、融资信用高。
二是，“经济适用房政策、集资建房政策是国家允许的政策”。一些符合条件的低端、年轻公务员的确有权享受免交土地出让金的经济适用房政策。但是2007年国务院24号文件明确规定，经济适用住房供应对象为城市低收入住房困难家庭，其标准控制为60平方米/套，且要有严格的准入条件，配置过程要对社会公开透明；单位集资合作建房只允许距离城区较远的独立工矿企业和住房困难户较多的企业，各级国家机关一律不得搞单位集资合作建房；任何单位不得新征用或新购买土地搞集资合作建房；单位集资合作建房不得向非经济适用住房供应对象出售。
三是，“政府之手对公务员住房问题进行干预，能够充分发挥政府对市场的干预和调节作用，克服市场机制的自发性和盲目性”。这个说法实际上是一种非常笨拙的牵强附会。公务员是行使公共权力、维护公共利益的责任群体；土地等资源是国民财富中最优质的公共资源。动用公共资源为公务员提供特殊性保障，就需要说明这种保障是否符合公共利益。谁都知道，在商品房成本中，占比重最大的是土地成本。各地商品房价格的差异，主要是差在了土地成本上。那些公务员“集资建房”之所以廉价的秘密，就在于把公共资源性质的土地通过非市场化的低价“划拨”或无偿地纳入到了公务员福利范围。利用政府对公共资源的支配权，靠压低土地价格、实行财政明补或暗补来为公务员提供低价的产权房是一种公开侵吞公共资源的行为，是和政府的公共职能完全相悖的做法。
四是，“为公务员建集中居住小区是推动城市改造、扩张的一种示范性措施”。城市化进程中，由于集聚效应的产生需要一定规模、一个过程，新城区的开发、发展以至逐步繁荣的确需要有政府政策介入。例如给进驻新区的商业、教育、文化、医疗等单位一定的税赋优惠，给购房人以交易环节或持有环节的税费减免，甚至采取购房免(退)个人所得税等政策，在高新技术开发区、工业园区等特定功能区给引入的优秀企业以分期支付土地成本等政策鼓励，等等，这些都是有意义的探索。但是让公务员“抢驻”，特别是占据最优质的地段、建高档次的住房，形成与社会其他群体分割的社区，这和利用职权买拟上市公司的“原始股”无异。有必要说明，当前世界各国的趋势是，就是为公务员配置的保障性住房，也要尽量分散在一般居民社区中。
五是，“为公务员建住房可以拉动内需，促进经济增长”。这是近来的一个新说法。房地产开发可以拉动内需和促进经济增长，这没有多少疑义。但把中等收入者阶层中购房能力相对较强的人群从市场中分离出去，实行政策特殊补贴的“双轨制”，这尽管同样会产生投资需求、拉动GDP的增长速度，但是其结果是彻底破坏市场机制运行的规则，瓦解市场价格形成的基础。上世纪90年代初期钢材等价格的“双轨制”改革尝试曾导致“计划外”价格的暴涨和一轮恶性通胀，其教训应当牢牢汲取。最近在开发商等市场主体中，对保障房影响市场的反响极为激烈，其背后台词，就是对公务员以促保障、保增长为名大规模建房趋势的不满。
公务员住房上的超国民待遇危害极大，不仅会造成新的社会不公，导致尖锐的社会矛盾，妨害市场的健康发展和价格的稳定性，而且会对形成健康文明的住房消费模式起到恶劣的负面示范作用。一些国家历史上在公务员住房问题上的不慎做法曾引发严重的社会危机以至政治危机，其教训不可谓不深刻。
　　三、保障公务员住房必须合法合规合理
为公务员建住房是一个并无争议的命题。给任何社会群体建住房都是合理和应该的。但是要动用公共资源，纳入住房保障体系，采取区别化的政策去为公务员建拥有产权的实物型住房，则必须在合法、合规、合理的范围内。任何一级政府，任何一个政府部门都不能在这个问题上滥用自由裁量权，不能靠“打擦边球”去谋取不正当利益。
为公务员建保障房，首先必须在合法的框架内。国有土地、国家税收、财政资金都是国有资产，都是只能用于谋取公共利益的公共资源。为某一社会群体动用这些资源，必须要有法律依据。法未明示可做的，就不能仅以“红头文件”、“领导批示”为依据作为政府行为实施。我国已经有公务员法，有法律明示的公务员利益界限。如果需要调整，必须要经过法定的程序，而且要能够证明确实符合公共利益，要对社会公开透明。不能政府自己“开会研究”来确定自己内部职业群体的利益。这是所有国家涉及政府行为、公务员利益的基本法制要求。
为公务员建保障房还必须合规。政府已经以国务院文件形式规定了廉租房、经济适用房、“两竞两限房”等具有政策保障性质住房的适用范围、供应对象、准入限制以及面积控制标准，就应当严格按照相应规定执行。把各种性质的保障房扩大到家庭月收入、现住房条件等明显超过规定标准的人群，把控制面积扩大到中档甚至高档商品房的程度，把满足基本住房需求和适度改善型需求的保障扩大到满足享受型、甚至奢侈型需求，把对中低端岗位的保障扩大到中高端职位的领导干部，都是与合规性相违背的。
为公务员建保障房也要约束在合理范围内。我国人多地少、资源匮乏，公务员应当率先在形成健康文明的住房消费模式、促进资源节约上做出垂范，而不能成为社会住房攀比的标杆。城市的土地资源是国民财富中的优质资源，这些资源必须按照公共利益最大化的原则来进行配置，而不能按照某一社会群体利益最大化的原则来进行配置。在城市规划中，城市资源配置是有巨大机会成本、社会成本的。把可用于城市发展、经济增长和国民福利提高的公共资源以任何名义据为己有，都无异于是一种滥用权力的巧取豪夺。在公共利益和个别利益的关系上，掌握社会权力的群体应当具有基本的自律精神。这种自律性是一种高尚，是应有道德，是促进社会和谐、社会文明的“理”之所在。 (作者：陈淮 中国城乡建设经济研究所所长，研究员，博士生导师)