透视“吃空饷”现象

－－来自安徽省天长市的调查报告　
新华网合肥６月１０日电（记者熊润频、周相吉）在安徽省天长市财政供给人员工资花名册上，秦栏小学退休人员金某等人的退休工资记录在２００８年１２月份戛然而止，并被红色字体醒目地标出。
金某去世的时间是在２００７年２月，但在长达一年多的时间里，该部门仍以金某名义“领取”了４万多元的退休工资。有消息说该市“吃空饷”人头有数百人之多，记者为此进行了一番采访。
一个县级市一年“吃空饷”４００多万元
如果不是在２００７年一批教师“入编”审核中意外发现问题，该市“吃空饷”的问题还被掩盖于冰山之下。
２００７年，经市政府同意并由市财政负担部分费用，由乡镇学校聘用的２００１年至２００３年毕业的３１２名师范类大专生、中师生要求转为全额财政供给并入编，由天长市政府相关部门组成的调查组对其调查发现，其中２２名人员长期不在岗，有的已经考上公务员，有的甚至一天书也没有教过。这让当时负责调查组织工作的天长市委组织部副部长、天长市人事局局长吴祥贵感到震惊：“还不是正式编制，浑水摸鱼的就这么多，那其他部门正式编制内的情况可想而知。”
２００８年１０月开始，天长市通过单位自查自报、群众举报和市纪委、市委组织部、市人事局、市财政局等市直７个部门组成的清理工作督查组督查，从万余名“吃财政饭”群体中，清理出“吃空饷”等在编不在岗人员共计３１８人，每年预计节省财政支出４００多万元。
“事实上，‘吃空饷’现象并非天长市独有，在人事管理、监督相对较为薄弱的县乡基层，‘吃空饷’非常普遍。”安徽省行政管理学会副秘书长胡苏安指出。
记者了解到，在安徽，亳州市和砀山县在２００４年和２００８年分别开展过清理“吃空饷”行动，分别清理人员２４８４人和３８５人。在全国，河南、广西、黑龙江、宁夏、山东、四川、浙江等地也先后开展过清理。
值得注意的是，教育系统尤其是乡镇学校教师在编不在岗问题非常突出，群众反映最为强烈。“对我们老百姓来说，教师‘吃空饷’危害最大，一方面，老师领着工资不干活，教育质量不能保障，另一方面还占着编制，别的老师进不去，最终受害的还是孩子。”天长市民刘富君对记者说。
在天长，清理出的３１８名“吃空饷”人员中，教育系统人员超过２００人。他们中相当一部分属于不符合遗属补助条件仍然继续领取补助；有的已死亡离退休人员家属继续领取工资；还有在读研究生以及在职外出经商、兼职等情况。到目前为止，他们中的４２人已被取消了财政供给关系，正在办理辞职或辞退手续；２５人自动放弃了在外事务，回到原单位上班。
暴露人事管理体制存在“真空地带”
据吴祥贵分析，“吃空饷”的成因复杂，除了部分是个人因素之外，有些在编不在岗行为是历史原因、组织原因造成。
从天长市情况看，“吃空饷”形式有许多种，其中不符合遗属补助条件、生病以及已死亡或判刑人员瞒报等情况最为普遍。
“对于遗属补助条件和已死亡或判刑人员的编制、工资核销，人事部门有明文规定，瞒报就是违规、违纪，不存在争议。因人身重大事故、严重疾病导致在编不在岗的情况，则比较难以定性，因为有人长期请病假是经过单位领导批准的，但是哪一级领导有权力批准多长的假期，法规条例中并没有明确规定。”吴祥贵如是说。
与此同时，“吃空饷”问题还牵涉到一些党政部门“重量级”人物。如天长的清理名单中，编制内还在外“兼任”着企业主要负责人的就有１１人，包括在２００７年机关换届时，经过了市委常委会同意“让出”职务、保留待遇后到一家原市属企业改制的私营企业帮忙的某职能部门主任。
此外，还有相当比例的“吃空饷”单位是乡镇学校，比如在天长仁和镇界牌中学，４名在外从事其他事务的教师在离岗之前都是跟学校签订了协议，待遇保留，工资由学校领取，以此聘用更多代课教师分担教学任务。
“像我们这种农村学校留不住老师，老师要出去，我们不好挽留，而且用这种形式，他们一个人的工资，我们可以聘用两个代课老师，解决了教师短缺问题，也是无奈之举。”界牌中学校长刘恒群表示。
吴祥贵分析说，“吃空饷”暴露出的是现行人事管理体制中的诸多漏洞。首先是监管缺失。他说，按规定，行政事业单位的人事变动都必须上报人事部门，但实际上如果个人和单位瞒报，我们很难发现，只能依靠群众举报。
该市财政局相关负责人对此也感到无奈：“我们也规定过，‘吃空饷’一经举报核实，不仅停止本人财政供给，还将扣减单位当年度财政经费。即使这样，我们能发现的问题也是极少数。随时掌握每个人的生老病死、迁移外出状况，需要公安、民政、财政、人事等各部门密切合作，但目前来说难以实现。”
其次，“吃空饷”暴露出法律、法规的缺失。吴祥贵分析说，对“吃空饷”行为定性以及对相关责任人的处罚，在相关法律中没有明确的规定，其他规章、条例也没有明确说明，这使基层单位对此问题责任意识淡薄，甚至听之任之。
安徽省行政管理学会副秘书长胡苏安说：“就我所知，包括刚刚实施不久的公务员法在内，对在编不在岗等‘吃空饷’问题提出明确表述的法律、法规还没有，更没有明确到相关责任人的责任。”
记者调查发现，在基层，对于机关、单位里的人事状况掌握最清楚的其实就是本机关和本单位的相关负责人。一方面，他们往往会在遗属补助、离退休金等方面对个人“吃空饷”行为睁一只眼闭一只眼，将国家财产当作“顺水人情”；另一方面，有些单位本身就是“吃空饷”主体，如与教师签订协议的学校。
“吃空饷”问题亟待全面清理
有关专家建议，治理“吃空饷”行为需要在外围防线、长效机制方面下工夫，做到标本兼治。具体说来，一是要建立跨部门的人事信息通报、监督机制，二是要填补治理“吃空饷”的立法空白，明确相关单位、部门领导的责任。
天长市在清理“吃空饷”问题时，从法制方面进行了探索，尽量使清理工作有法可依、公开透明。
作为天长市清理“吃空饷”领导小组办公室主任，吴祥贵说，在研究清理方案的初期，除了听取人事、劳动、教育等相关部门专家的意见，还邀请了法律专家出谋划策，包括不同类型的“吃空饷”怎么界定、怎么处理、有何法律依据。初稿出来之后，又请专家修改，并且在广泛征求人大、政协以及各部门意见之后，交由市委常委扩大会议集体决策讨论通过。
吴祥贵认为，这个过程虽然复杂但非常必要。除了政策细节有法可依，在清理过程中，无论单位的自查自报或者督查组的督查结果，每一步按照行业系统进行分类并张榜公示，做到了公开透明，便于本行业内了解情况的群众监督举报。同时，天长在清理过程中始终坚持以人为本，对于一些因客观原因造成的在编不在岗人员采取了较为人性化的处理方式。
此外，为防止“吃空饷”现象反弹，天长市完善了请假制度，严格规定了准假权限以及备案、销案制度；明确规定了单位主要负责人是治理“吃空饷”的第一责任人，工作人员出现在编不在岗现象应立刻向主管部门汇报；无主管部门的按照干部管理权限直接向市人事局报告。如再次出现“吃空饷”现象，将视情节予以单位主要负责人免职、扣除津补贴等处理。
“在制定了明确的规定之后，再发现问题，就好处理了。比如在这次清理中，铜城镇高庙初中四名‘吃空饷’人员没有如实申报，校长陈某就被就地免职，并被移交市纪检监察部门作进一步查处，经济上也将被扣除其应承担责任的相应月份的津补贴，成为第一个被追究责任的单位领导。”吴祥贵说。
目前，该市清理的“吃空饷”人员，一部分已被辞退或自行辞职，另一部分回归原单位到岗上班；还有２７人提出申诉，正在进行第二轮复查审核。
“杜绝‘吃空饷’行为，需要国家层面作出成文规定。在现阶段，各级地方政府也要高度关注此事，采取必要手段进行治理。从这个意义上来说，天长市开了一个好头。”安徽省行政管理学会副秘书长胡苏安如是说。（完）